Mexico City's Water Supply: Improving the Outlook for Sustainability (1995)

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ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 179 6 Administración de la Demanda de Agua Los problemas de calidad del agua y las limitaciones en su abastecimiento en la Zona Metropolitana del Valle de México están relacionados principalmente con el crecimiento de la población, así como con las tendencias macroeconómicas y de la economía regional, asuntos que escapan a la competencia de los funcionarios encargados de la planeación de su manejo. La planeación del uso de la tierra juega también un papel importante en el crecimiento de la región (véase los reportes de Garza, 1987 y 1989). En la actualidad, se llevan a cabo esfuerzos decididos para proteger de nuevas invasiones las áreas de recarga del acuífero y el espacio abierto restante; sin embargo, los esfuerzos por controlar el crecimiento en la periferia urbana seguirán enfrentando dificultades. Aunque la amplitud de estos temas sociales rebasa los fines de este reporte, es claro que los costos que implicaría integrar nuevas fuentes de abastecimiento a la ZMVM se antojan prohibitivos en un futuro predecible—especialmente si son considerados los costos reales y los daños a terceros. Es claro también que el costo total del uso de agua en la ciudad debe incluir el costo del desarrollo de sistemas de alcantarillado, así como el de instalaciones para el tratamiento de las aguas residuales.1 1 Este reporte no intentó ir más allá de la recolección de datos secundarios y ya disponibles para generar una discusión general sobre la administración de la demanda de agua en la ZMVM. La información que se requiere para pronosticar la demanda está fuera de las miras de este proyecto. El reporte servirá como un puente para auxiliar al gobierno mexicano en la generación de datos para sustentar las recomendaciones que se propagan. Como estudio transnacional que es, de ninguna manera es intención del comité instruir al gobierno de México en sus políticas sociales 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 180 Este capítulo contempla tres problemas no menos conocidos, aunque tampoco menos fundamentales: (1) el descuido de las políticas de conservación en la planeación del sector agua; (2) los graves problemas financieros asociados a las tarifas y recaudación tradicionales; (3) el difícil y a menudo inadecuado acceso al agua de buena calidad que afecta a las zonas marginadas de la cuenca. Aunque la naturaleza de estos problemas tiende a ser más conductual que técnica, las soluciones propuestas en el presente capítulo (soluciones que pueden describirse como de administración de la demanda) son directas y factibles. La administración de la demanda tiene dos componentes esenciales: (1) la conservación, para preservar las reservas disponibles, y (2) la recuperación de costos. La administración de la demanda es complementaria a las soluciones tecnológicas que buscan aumentar la disponibilidad de agua y asegurar que ésta se utilice de manera eficiente y equitativa. La administración de la demanda no es una reacción ante una situación de crisis, sino una herramienta que puede aplicarse bajo cualquier circunstancia. Sin embargo, las estrategias de administración de la demanda pueden no resultar populares, pues hacen evidente el precio real del agua al revelar la verdadera distribución de costos y beneficios de un consumo ampliamente subsidiado. En consecuencia, las tarifas del agua en la mayoría de las metrópolis tienden a mantenerse muy por debajo de los costos reales, dado que los gobiernos locales temen tener que enfrentarse a reacciones adversas. Por lo tanto, las políticas de administración de la demanda se llevan a cabo en raras ocasiones, a menos que la situación se torne muy comprometida—como sucede hoy en la ZMVM. PROBLEMAS Y PRIORIDADES Reconocer el problema que implica enfrentar demandas crecientes de agua con un nivel de calidad aceptable es una actitud reciente en México. Buenfil (1993), enlistó en la forma siguiente los principales temas relativos al abastecimiento de agua: conservación; recuperación de costos y solvencia financiera de la entidad que distribuya el agua; equidad en su uso; pérdidas no calculadas en el abastecimiento; necesidad de información. En muchos sentidos, la recuperación de costos es un asunto más urgente que el de la conservación. En México, los altos subsidios otorgados al abastecimiento de agua han permitido el acceso a volúmenes ilimitados a un costo artificialmente bajo. Debido a que las industrias consumen grandes cantidades de agua, estos subsidios han servido para alentar el desarrollo industrial en la 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 181 ZMVM. Por lo tanto, los subsidios han propiciado un mayor consumo y han contribuido a agudizar la escasez del agua. Esta situación no sólo es propia de México, pues hasta hace poco ofrecer agua a bajo costo era una política común en todo el mundo. Los subsidios para el agua han sido siempre populares cuando los gobiernos han querido promover el desarrollo económico local. También han sido defendidos como políticas para combatir la pobreza. Dadas las restricciones presupuestales, los niveles históricos de subsidio al sector del agua ya no son sostenibles. Las autoridades del ramo se han percatado de que deben recurrir a los usuarios para recabar fondos que permitan mantener el nivel de servicio existente e invertir para mejorarlo en el futuro. Más de N $3,000 millones de nuevos pesos al año se invierten en subsidiar el agua y los servicios sanitarios en el Distrito Federal, estos es alrededor de N$375 por persona (World Bank, 1992). En el DF apenas se cobran N$0.323 por metro cúbico de agua (considerablemente menos que en otras ciudades de México), aun cuando el costo marginal de abastecimiento de agua a la ZMVM, es de alrededor de N$3.00 por metro cúbico, que es uno de los más altos del país (World Bank, 1992). Por ejemplo, en la ciudad de Monterrey, se cobra N$1.158 por metro cúbico. Municipios conurbados del California del Sur compran agua de importación por aproximadamente $0.33 por metro cúbico (1994 precios). El precio domestico varían de como $0.22 al Irvine Ranch Water Distrit, que tiene acceso a agua subterrénea, a como $0.46 por medidor cúbico por La Ciudad de San Diego, que importa casi toda su agua. A pesar de que las estrategias de administración de la demanda han sido subutilizadas en el pasado, es importante reconocer que este descuido es característico de la planeación del abastecimiento de agua en todo el mundo y, más aún, que las principales reformas relativas a la demanda ya tienen lugar en México. De hecho, en muchos aspectos México se encuentra a la vanguardia de los países en desarrollo. Cada vez más, se reconoce que el agua es un bien económico, por lo que comienza a implementarse una política de precios adecuados para reducir el gasto y aumentar la recuperación de costos, apoyar la expansión financiera y mejorar los sistemas de abastecimiento de agua en todo el país. El Departamento del Distrito Federal (DDF) ha iniciado un ambicioso programa para reemplazar los muebles y accesorios de baño existentes por unos de menor consumo de agua, y con especial decisión se ha dado a la tarea de corregir las fugas en el sistema. Durante el año pasado se introdujeron varios programas y leyes federales nuevas, entre estos un programa de cobro por el uso de efluentes, para financiar el tratamiento de aguas residuales, así como una serie de cambios en la asignación de los derechos del agua. La última reforma permitió a iniciar un diálogo abierto entre las partes interesadas sobre la posibilidad de negociar derechos por el uso del agua en un mercado abierto. Se observa una tendencia hacia la administración privada de los servicios municipales, en términos que mantengan la propiedad pública y al mismo tiempo in 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 182 traduzcan en forma gradual la competencia. Estos cambios institucionales se discuten en el capítulo 7. IMPUESTOS SOBRE EL USO Y ACCESO AL AGUA EN LA ZMVM Un análisis riguroso de la demanda de agua debe incluir un pronóstico o un cálculo de los requerimientos de agua (véase Piña et al., 1993, para una aproximación de este tipo en 30 ciudades mexicanas). Sin embargo, la predicción confiable de la demanda es un procedimiento técnico complejo, que requiere de recabar un número considerable de datos precisos (véase Kindler y Russell, 1984, y Munashinghe, 1992) y que por lo tanto está más allá del alcance de este reporte. En su lugar, la aproximación realizada en este estudio consiste en presentar un perfil relativo al uso del agua en la ZMVM, en la medida que lo permiten los datos disponibles, para determinar hacia dónde se pueden dirigir de manera adecuada los esfuerzos de conservación. Un estudio como este puede también ayudar a detectar cuáles regiones tienen mayor necesidad de mejorar su abasto como función de su economía. Como se señaló en el capítulo 4 (tabla 4.1), la mayor parte del uso de agua en la ZMVM es de carácter “doméstico”; le siguen el uso “industrial” y, por último, el “comercial y de servicios”. Para fines de conservación, es más fácil negociar con aquellos usuarios que usan grandes cantidades de agua y son susceptibles de reaccionar a los incentivos de conservación (World Bank, 1991). La Dirección General de Construcción y Operación Hidráulicas del Departamento del Distrito Federal (DGCOH-DDF) ha identificado hasta 60,000 usuarios “principales” de agua—aquellos que consumen por lo menos 60 metros cúbicos mensuales. Esta cifra incluye a 3,107 usuarios industriales, 16,157 usuarios comerciales y 39,892 usuarios residenciales (Departamento del Distrito Federal, 1992b). Hasta 1991 las tarifas para los usuarios industriales y comerciales fueron las mismas que las que se aplicaban a los usuarios domésticos (Bahl y Linn, 1992). En la actualidad, la tarifa para el uso no doméstico es considerablemente más alta. La estructura de tarifas adoptada en 1991—una tarifa progresiva en bloque que cobra más por metro cúbico en los niveles de consumo más altos— proporciona a las industrias con sistema de medición de consumo, mayores incentivos para emprender acciones dirigidas a la conservación (tabla 6.1). A los usuarios no domésticos sin medidores, incluida la industria, se les cobra con base en el diámetro de la tubería. Por ejemplo, una cuota bimestral de N$84 se carga por las tuberías menores de 13 milímetros de diámetro, y la tarifa aumenta rápidamente conforme aumenta el diámetro de la tubería, hasta alcanzar los N$669,235 en el caso de tuberías mayores a los 300 milímetros de diámetro (Departamento del Distrito Federal, 1992b). Los cargos más altos se cobran a usuarios como la Cervecería Moctezuma. El Departamento del Dis 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 183 TABLA 6.1 Tarifas de agua para los usuarios no domésticos (industrial y comercial) en el Distrito Federal, 1992. Consumo bimestral (metros cúbicos) Costo por metro cúbico (N$) Menos de 30 $1.2 de 30 a 60 $2.0 de 60 a 120 $2.3 de 120 a 240 $3.0 de 240 a 420 $3.5 de 420 a 660 $4.2 de 660 a 960 $4.9 Por encima de 960 $5.8 Fuente: Departamento del Distrito Federal, 1992b. trito Federal ha puesto especial énfasis en instalar medidores a los usuarios que consumen más de 240 metros cúbicos por bimestre (Departamento del Distrito Federal, 1992a). Los usuarios domésticos representan alrededor del 67 por ciento del total, y constituyen aproximadamente el mismo porcentaje de los usuarios grandes. Como se muestra en la tabla 6.2, las tarifas del agua de uso doméstico oscilan entre N $0.4 y N$3.20 por metro cúbico—la última cifra representa el consumo más elevado (Departamento del Distrito Federal, 1992b). La creciente unificación del esquema de tarifas ofrece incentivos para la conservación donde los niveles de consumo son más altos. Sin embargo, sólo cerca de la mitad de los usuarios de tipo domésticos tienen medidor en el Distrito Federal; muchos de estos medidores no funcionan, por lo que llevar a cabo el cobro de las cuentas ha sido irregular. Un importante número de usuarios de tipo doméstico y no doméstico pagan una cuota fija por el servicio de agua. Los hogares de bajos ingresos representan una preocupación particular, dado que por lo general no tienen un acceso al agua que les permita cubrir en forma adecuada sus necesidades de salud e higiene. Desafortunadamente, para la realización de este estudio, no se dispuso de datos que relacionen los niveles de ingreso con la conducta en el consumo. La Organización Mundial de la Salud ha establecido un mínimo de 150 litros diarios por hogar en ciudades de los países desarrollados; para combatir las enfermedades relacionadas con el agua, se consideran necesarios 75 litros al día (Falkenmark y Suprapto, 1992). El Banco Mundial calcula que se requieren por lo menos 50 litros per cápita al día para evitar problemas de salud. Como ya se ha señalado en el capítulo 5, la causa principal de mortandad infantil en áreas rurales y en asentamientos irregulares son todavía las enfermedades diarréicas. Algunas evidencias sugieren 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 184 TABLA 6.2 Tarifas de agua para usuarios domésticos en el Distrito Federal, 1992. Consumo bimestral (metros cúbicos) Costo por metro cúbico Hasta 10 Sin cargo (N$) de 10 a 20 0.4 de 20 a 30 0.5 de 30 a 60 1.2 de 60 a 120 1.4 de 120 a 240 1.9 de 240 a 420 2.2 de 420 a 660 2.5 de 660 a 960 2.8 Más de 960 3.2 Fuente: Departamento del Distrito Federal, 1992b. que en los asentamientos irregulares de la ZMVM el promedio de uso per cápita es de 20 litros (Schteingart, 1993). Esta cantidad puede resultar suficiente para beber y cocinar, pero no para conservar un medio ambiente saludable. Por otra parte, los hogares de mayores ingresos suelen consumir cientos de litros de agua per cápita al día para usos discrecionales—plantas decorativas, prados y albercas—además de la que destinan a los usos más extendidos—inodoros y regaderas. La tabla 6.3 muestra la disponibilidad de fuentes de agua entubada por delegación (en las siguientes categorías: toma interior, toma en patio, común, o sin ninguna) según el censo de 1990, el más reciente disponible. Este censo establece una diferencia entre las llaves de agua en “patio interior” (localizadas fuera de la casa, pero en la propiedad del residente). La “Común” puede abarcar tanto las tomas que tienen acceso un determinado número de viviendas, y tambien las pipas que proporcionan agua cada determinado tiempo en lugares específicos (agua que más tarde debe ser transportada a la casas), como a las que reparten el agua directamente en los domicilios. Las casas que no tienen acceso a las fuentes públicas de agua, presumiblemente se abastecen de agua superficial, pozos ilegales, o bien de vendedores particulares. Los datos de la tabla revelan que mientras el 97 por ciento de los hogares del Distrito Federal posee algún tipo de acceso al agua entubada, sólo el 74 por ciento la obtiene en el interior de su casa. El porcentaje restante depende de una toma exterior. En el área de servicio metropolitana del Estado de México, apenas el 52 por ciento de los hogares reportados obtienen el agua del interior de la casa, mientras que el 33 por ciento la obtiene del exterior. Tres por ciento de los hogares del Dis 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 185 TABLA 6.3 Fuentes de agua para uso doméstico en la Zona Metropolitana del Valle de México, 1990. Número de Porcentaje de viviendas por fuente de viviendas abstecim Interior Patio Toma Ning común Alvaro Obregón 133,937 72.6% 24.2% 3.2% 2.5% Azcapotzalco 103,130 76.3% 22.9% 0.8% 0.7% Benito Juárez 114,002 95.4% 4.5% 0.2% 0.3% Coyoacán 142,533 78.7% 20.8% 0.6% 0.6% Cuajimalpa de 23,422 55.0% 40.1% 5.0% 5.6% Morelos Cuauhtémoc 157,079 91.9% 7.7% 0.3% 0.7% Gustavo A.Madero 262,905 73.6% 25.5% 0.9% 1.6% Iztacalco 93,815 75.4% 24.2% 0.4% 0.7% Iztapalapa 294,738 62.4% 36.1% 1.6% 5.4% Magdalena 40,247 59.3% 38.8% 1.9% 3.4% Contreras Miguel Hidalgo 98,051 84.5% 15.1% 0.4% 0.6% Milpa Alta 12,258 42.2% 50.8% 7.0% 17.1% Tláhuac 39,311 39.0% 59.7% 1.2% 5.8% Tlalpan 103,137 66.4% 30.2% 3.4% 13.8% Venustiano 117,640 82.0% 17.7% 0.3% 0.7% Carranza Xochimilco 52,966 55.0% 40.1% 4.9% 9.1% DF Total 1,789,171 74.3% 24.4% 1.3% 3.1% Atizapán de 64,990 58.6% 25.5% 0.8% 5.9% Zaragoza Coacalco 32,072 89.1% 7.0% 0.4% 2.1% Cuautitlán 9,693 66.0% 30.0% 0.9% 2.7% Cuautitlán Izcalli 68,019 76.2% 17.5% 2.3% 2.9% Chalco 54,155 13.7% 12.9% 1.8% 69.9% Chicoloapan 10,749 27.2% 65.5% 2.0% 4.7% Chimalhuacán 44,016 21.6% 56.2% 6.3% 15.1% Ecatepec 283,413 46.8% 26.4% 1.2% 9.0% Huixquilucán 25,392 51.5% 34.8% 2.1% 9.9% Ixtapaluca 26,460 32.6% 35.3% 3.0% 28.5% La Paz 25,226 39.3% 46.1% 2.0% 11.5% Naucalpan 159,372 57.3% 39.2% 1.1% 1.3% Nezahualcóyotl 239,951 52.3% 43.3% 0.7% 2.3% Nicolás Romero 34,732 34.2% 46.9% 1.6% 16.4% Tecamac 24,079 42.8% 44.5% 0.7% 11.3% Tlalnepantla 144,366 65.3% 30.6% 1.3% 1.8% Tultitlán 49,847 65.8% 21.5% 0.6% 11.2% Estado de México 1,296,532 52.1% 32.8% 1.4% 8.8% ZMVM 3,085,703 63.3% 27.4% 1.3% 5.5% Fuente: Censo Nacional de Población, 1990 (INEGI, 1991). 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 186 Fotografía 6–1 Un carro tanque de los llamadors pipas, abastaciendose de agua para su distribución en los alrededores del área metropolitana de la Ciudad de México. Cortesia de Robert Farvolden. trito Federal y casi el nueve por ciento en el Estado de México carecen de acceso al abasto público de agua. Como se puede observar en la tabla 6.3, algunas delegaciones de la ZMVM tienen niveles de servicio considerablemente más bajos que otras. En el Distrito Federal, por ejemplo, Tláhuac, Milpa Alta, Xochimilco y Tlalpan son áreas de servicio más bajo. De las 17 delegaciones que conforman el área de servicio del Estado de México, siete tiene más del 10 por ciento de hogares sin acceso al agua entubada, incluyendo a casi el 70 por ciento de los hogares que conforman la delegación Chalco. La figura 6–1 es una relación por áreas del servicio de agua en la ZMVM, tal como se reportó en el censo de 1990. Las áreas con peor servicio son las más recientemente desarrolladas, como la parte sur del Distrito Federal y la porción este del Estado de México. La existencia de áreas con muy bajo nivel de servicio se entiende cuando se considera el enorme crecimiento del área metropolitana. La figura 6–2 muestra el aumento en los servicios de agua y de drenaje en la ZMVM entre 1960 y 1990, al tiempo que ilustra varios aspectos relacionados al tema. Destaca el sensible aumento del número de hogares con servicio de agua en toda la zona 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 187 FIGURA 6–1 Porcentaje de hogares por delegación con abastecimiento interior de agua en la ZMVM, 1990. Fuente: INEGI, 1991a. durante este periodo, en especial durante los años setenta, cuando más de 825,000 hogares fueron incorporados al sistema de abastecimiento de agua. Durante los años ochenta, el Estado de México creció 2.5 veces más rápido que el Distrito Federal en cuanto al número de casas con servicio de agua en el interior. En términos generales, el número de casas conectadas al sistema de drenaje creció más rápido que el servicio de agua en un periodo de 30 años. La figura 6–2a ilustra el aumento continuo del porcentaje de casas con abastecimiento interior de agua, que rebasó el 70 por ciento en 1990. El avance en el Estado de México ha sido mucho menor, tanto con respecto al porcentaje de casas habitación con abastecimiento interior de agua, como en el incremento de 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 188 FIGURA 6.2 Variaciones porcentuales observadas durante el periodo 1960–1990 en número de hogares con abastecimiento interior de agua (a), y de aquellos conectados al drenaje o a un sistema de fosa séptica (b) en las áreas metropolitanas del Distrito Federal y del Estado de México, así como en la totalidad de la ZMVM. Fuente: INEGI, 1991a. 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 189 éstas con el transcurso del tiempo: en 1990, sólo el 52 por ciento de los hogares tenía abastecimiento en el interior de la casa. Esto es un gran logro frente al 17 por ciento existente hacia 1960, pero representa un descenso del 62 por ciento respecto a 1980. La explicación más factible para esta situación es que el sistema de distribución de agua no pudo crecer al mismo ritmo en que creció la población del Estado de México durante los ochentas. La tendencia en el sistema de drenaje sigue un patrón similar (figura 6–2b). En general, son pocos los datos que se tienen relativos a la provisión de otros servicios públicos para aquellos hogares de la comunidad que no reciben agua entubada. Un estudio reciente realizado por investigadores de El Colegio de México (Schteingart, 1993), encontró tendencias distintas entre sí en cuatro asentamientos irregulares (dos en el Estado de México y dos en el Distrito Federal). Según este estudio, algunos de los habitantes de estos asentamientos se abastecían de agua sin cargo alguno en camiones del gobierno, otros pagaban por una red profesionalmente instalada y con medidor, mientras que otros más pagaban una cuota fija. La cantidad y la calidad del servicio variaba en forma considerable; por ejemplo, muchos residentes de escasos recursos bebían agua embotellada o refrescos para sustituir el agua de la llave, una alternativa cara pero en su criterio más segura que la de beber el agua entubada, en la que tenían poca confianza. De ser ciertos estos datos, se puede presumir que las estadísticas oficiales con respecto a la expansión del sistema de abastecimiento de agua no reflejan estos comportamientos. Además del tiempo y el esfuerzo involucrados en trasladar el agua a sus hogares, los habitantes de las zonas marginadas deben enfrentar costos que a menudo les resultan excesivos. Los datos sobre los precios del agua por grupo de ingresos en la ZMVM no están disponibles. Existe alguna evidencia de que el pago de las cuentas de agua no se hace cumplir con rigor y de que a menudo no se se les corta el servicio a quienes no han pagado sus recibos (Comisión Nacional del Agua, 1993). Casi todos los estudios realizados en otras grandes ciudades de los países en desarrollo revelan que los gastos mensuales por concepto de agua representan una porcentaje del ingreso mayor para los pobres que para los ricos (Crane, 1994, Banco Mundial, 1992). Esto es así porque la demanda de agua representa un gasto relativamente poco elástico, y porque algunos usuarios de bajos ingresos se ven obligados a comprar el agua a intermediarios que aumentan el precio. Se recomienda un estudio posterior para entender a fondo cómo las políticas de expansión en el sistema de distribución, así como las políticas relativas a las tarifas, afectan la salud y el estatus económico de los más pobres. El hecho de que el agua (que como se ha visto requiere inversiónes para su tratamiento y bombeo) no se pague en forma adecuada, es una parte del problema; las fugas en el sistema representan la otra parte. Las pérdidas causadas por estos problemas son difíciles de cuantificar, debido a la falta de medidores. Sin embargo, las fugas por sí solas pueden llegar a ser del 40 por ciento en la 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 190 ZMVM, de acuerdo a cálculos realizados por la Comisión Nacional del Agua en 1992. Las fugas en el sistema se pueden detectar de diferentes maneras, por medio de: medición sistemática y segmento por segmento, instalando medidores en las casas habitación, actualizando los registros de las conexiones, así como mediante el mantenimiento y la renovación de las instalaciones deterioradas por el tiempo. En la ZMVM, los problemas derivados de la antigüedad de la infraestructura se agravan debido al hundimiento del suelo provocado por el bombeo excesivo del agua subterránea, así como a los daños causados por el terremoto de 1985. Las fugas y las pérdidas incalculables de agua son problemas que empiezan a abordarse ahora en la Ciudad de México. Las autoridades del ramo han hecho de las reparaciones parte de su esfuerzo de conservación general. En el Distrito Federal se reparan mensualmente un promedio de 2000 fugas en la red de distribución, mientras que en el Estado de México la cifra por el mismo concepto es de 1,800 (Departamento del Distrito Federal, 1991a). Además, se ha hecho un esfuerzo para eliminar las fugas caseras, especialmente en los multifamiliares. Cada año son eliminadas aproximadamente 150,000 fugas en el interior de las casas, a través de los programas de la DGCOH-DDF (Departamento del Distrito Federal, 1991b). Estos programas incluyen folletos detallados que explican a los usuarios cómo detectar y reparar las fugas de agua. INSTRUMENTOS PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA Para aproximarse a estos problemas hay que comenzar por reconocer que el volumen de agua utilizado por diferentes personas o empresas es variable. Aunque es sabido que la cantidad de agua que se requiere para cubrir las necesidades de higiene y salud básicas es mínima, en la demanda de agua influye un gran número de factores, muchos de los cuales se encuentran bajo el control de las autoridades. Estos factores son el precio, la manera en que se cobra el uso, la confiabilidad y calidad del agua, así como las restricciones que se aplican a su utilización. Aunque el Distrito Federal tiende ha elaborar sus pronósticos de uso del agua con base a un cálculo per cápita multiplicado por una línea recta de proyección del crecimiento demográfico (Departamento del Distrito Federal, 1992b), esta aproximación no proporciona una visión precisa de las conductas de uso reales en los hogares o en las empresas. El empleo de instrumentos administrativos para controlar el consumo de agua se conoce como administración de la demanda. En contraste con las estrategias de abastecimiento que ponen énfasis en el desarrollo de nuevos suministros para tratar los problemas de escasez, la administración de la demanda está orientada a propiciar un cambio en los hábitos de los consumidores. Los instrumentos para la administración de la demanda incluyen las políticas involuntarias (obligatorias) y las voluntarias. Las políticas obligatorias son 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 191 aquellas en cuyo establecimiento los consumidores tienen relativamente poca influencia (Frederick, 1993). Estas políticas controlan directamente el uso del agua y por lo general consisten en métodos de control, tales como el racionamiento de agua, la reparación de la tubería, nuevos códigos de construcción y normas para el reuso del agua. En 1989, el DDF inició un programa para instalar en los grandes edificios de departamentos y oficinas dispositivos para que los retretes pudieran funcionar con depósitos de 6 litros de agua (los normales usan un promedio de 16 litros). En 1991, el programa había realizado 330,000 instalaciones, con lo que se lograba un ahorro en el consumo cercano a 0.8 mcs. Se estima que para 1996 el programa habrá reducido el consumo de agua en 4.3 mcs en el Distrito Federal. El Estado de México puso en marcha recientemente un programa similar, con el que espera reducir el consumo en su área de servicio en 3.7 mcs (Departamento del Distrito Federal, 1991a). Quizás, el medio menos utilizado para controlar el nivel del consumo de agua en la ZMVM es el empleo de instrumentos indirectos o voluntarios, como las tarifas de agua y las campañas educativas. En parte, esto puede ser reflejo de la planeación del sector orientada al abastecimiento tradicional, que ha puesto poco énfasis en lo relativo a la modificación de ciertos hábitos de uso. La experiencia ha demostrado que se pueden obtener reducciones significativas en el consumo llevando a cabo reformas muy modestas. En especial, las nuevas políticas de tarifas, así como la atención a algunos principios básicos en el manejo del precio y el cobro del agua, deberían limitar la demanda de las reservas existentes y mejorar la salud financiera del sistema. Existen tres componentes básicos en la política administrativa de tarifas. El primer componente, tal vez el más conocido en México, es la “recuperación de costos”, o la relación directa entre los gastos y las ganancias del sistema. En un esquema ideal, la recuperación de costos debería abarcar la distribución, el desecho y los costos del tratamiento, así como otros gastos (entre ellos, los provocados por el hundimiento del suelo a causa de la sobreexplotación de los acuíferos que por lo general no son considerados como gastos del sistema y que de hecho no se toman en cuenta. En algunos casos incluso los costos de capital para las instalaciones construidas se ignoran a favor de una política de tarifas que sólo contempla los gastos de recuperación, operación y mantenimiento. Pero esta aproximación, aunque limitada, puede representar un primer paso. El segundo componente de una política de tarifas es la demanda. La demanda se relaciona con lo que la gente está dispuesta a pagar. Véase, por ejemplo, el debate sobre la evaluación de contingencias en Whittigton, 1992; y en Natural Resources Journal, volumen 4(1), 1985 para medir la demanda donde no hay datos disponibles. En contraste, una necesidad no depende por lo general del costo. Si los consumidores están dispuestos o no a financiar un nuevo sistema de abastecimiento de agua, es una cuestión que puede representar un ejemplo de cómo asociar el costo a la demanda. De hecho, esta es la 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 192 pregunta central que hoy guía las políticas dirigidas a mejorar la infraestructura en los países en desarrollo: ¿está el costo justificado por la demanda? La tercera consideración relacionada con las tarifas es la equidad, que alude a la necesidad de establecer un justo equilibrio en la distribución de los costos del agua, en hogares con ingresos diferentes. Dentro de las restricciones que la necesidad de mantener este equilibrio implica, la forma actual de establecer tarifas puede ser estructurada de muchas maneras (véase, por ejemplo, Bahl y Linn, 1992). Los usuarios podrían pagar un solo cargo para cubrir los costos que implica extender el abastecimiento de agua a su propiedad. Asimismo, podrían pagar otro por la conexión al sistema. Podrían también realizar pagos fijos periódicos relacionados con el uso del agua, pero que no varíen en relación directa a su uso (pagos establecidos, por ejemplo, de acuerdo al diámetro de la tubería), o bien efectuar pagos periódicos en base al uso real. Como se mencionó antes, el esquema de precios más común en la ZMVM, especialmente para los grandes usuarios industriales y comerciales, es un pago fijo periódico establecido con base en el diámetro de la tubería. Junto con la política de tarifas, la educación y la conciencia pública juegan un importante papel en la conservación. Un programa público de educación bien diseñado puede lograr una reducción sustancial en la demanda de agua. Desafortunadamente, una gran cantidad de malos hábitos relacionados con el uso del agua están bien arraigados en la mayor parte de los adultos. En los años recientes, la DGCOH-DDF ha establecido una sección que vigila el uso del agua; esta sección cuenta hoy con un laboratorio que permite probar la efectividad de los dispositivos para ahorrar agua, algunas publicaciones relativas a la conservación, así como un imaginativo y dinámico programa de “detective” de agua para escolares cuarto y quinto grados de primaria, cuyo fin es enseñar a descubrir fugas. Existe un gran número de mensajes en los medios de comunicación en México que llaman a cuidar el valioso recurso del agua. En el caso de la ZMVM, aún no está claro qué tan grande ha sido el impacto de estas campañas de información. El público ya está sujeto a muchas campañas de distintas clases y los medios pueden estar saturados. Al mismo tiempo, la gente podrá comprender la naturaleza del problema del agua en la medida en que tome conciencia de la importancia de conservar este recurso. PROBLEMAS DE EJECUCIÓN Una cosa es hablar de la mejor manera de hacer las cosas y otra muy distinta es llevarlas a cabo. Por ejemplo, aunque elevar las tarifas del agua podría desalentar el desperdicio de agua entre muchos usuarios, esta medida no deja de tener inconvenientes. Los incentivos en los precios sólo operan cuando el uso del agua está medido y la decisión de medir o no medir es en parte un asunto administrativo. Una política de tarifas sólo será efectiva en la medida que cubra dos condiciones: (1) una administración capaz, lo cual requiere de un alto 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 193 nivel de competencia en costos, presupuestos y procedimientos de contabilidad para llevar a cabo cálculos realistas de precios y supervisar su ejecución; (2) aplicación de medidas de refuerzo adecuadas contra los infractores. Los programas más efectivos de conservación de agua de uso doméstico han combinado el alza de tarifas con campañas de información al público que refuerzan el mensaje de la necesidad de conservar, junto con la participación del público para generar el apoyo de la comunidad. En la Ciudad de México sólo el 53 por ciento de los usuarios tiene medidor y no todos los medidores funcionan en forma adecuada. Muchos medidores leen de manera irregular; las medidas de refuerzo para efectuar los cobros de las cuentas han encontrado dificultades en el pasado. Obviamente, la falta de medidores es un impedimento tanto para la recuperación de costos como para la conservación del agua. Para conseguir una medición óptima, habría que instalar varios millones de medidores adicionales, a un costo total de N$300 cada uno. Los medidores, junto con una tarifa basada en el volumen efectivo y en el sistema de recolección, podrían reducir sustancialmente el uso del agua, ya que los consumidores tendrían un incentivo para conservar y, en particular, para evitar el despilfarro. Además, los medidores permiten detectar de manera más sencilla las fugas del sistema. Uso Doméstico Cualquier discusión sobre temas relacionados con la ejecución de las políticas administrativas de uso doméstico del agua, implica considerar los conceptos de equidad y eficiencia de los servicios. Está bien documentado que, cuando ha sido necesario, las clases económicamente menos favorecidas en los países en desarrollado se han mostrado dispuestas a pagar la parte que en justicia les corresponde para un abastecimiento de agua de buena calidad (véase, por ejemplo: Okun, 1991; Banco Mundial, 1992; Whittington y Chloe, 1992; Crane, 1994). En las grandes ciudades del mundo en desarrollo, donde los habitantes de escasos recursos tienen un acceso limitado a las fuentes confiables de agua, la investigación ha documentado que las personas pagan más por el agua que otros habitantes (Roth, 1985; Banco Mundial, 1992; Whittington y Choe, 1992; Ingram et al., 1995). En la mayoría de los casos, la gente que no tiene un acceso adecuado a las fuentes públicas de abastecimiento se beneficiaría con el pago de servicios, en el caso de que éstos mejoraran sensiblemente. Aparte de las preocupaciones relacionadas con respeto a la equidad, los obstáculos de ejecución en el sector doméstico incluyen la resistencia general a aceptar tarifas de agua por parte de quienes no tienen un sistema con medición, junto con otras dificultades prácticas asociadas con el diseño de tarifas uniformes y con el uso de los medidores. La impopularidad de establecer los precios del agua sustancialmente más altos, así como la imposición de un sistema de cobro más riguroso, son asuntos institucionales y administrativos difíciles de 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 194 resolver en el sector doméstico. En la práctica, fijar nuevas tarifas es un asunto delicado y complejo. No es necesario explicar por qué cuando a la gente se le pregunta cuánto preferiría pagar (por cualquier cosa), invariablemente responde que preferiría no pagar nada. Aún así, la mayor parte de la gente entiende que ningún sistema se puede sostener a sí mismo bajo este esquema y que algunos bienes, tal vez la mayoría, deben ser sostenidos con alguna forma de pago. Esto es cada vez más cierto respecto al aire que respiramos, por ejemplo, en la Ciudad de México y en otras partes. Para mejorar, o incluso para mantener la calidad del aire, ha sido necesario pagar más por la gasolina, manejar menos y aceptar muchos otros inconvenientes y costos adicionales. Si se le da tiempo, la idea de establecer precios que cubran los costos del agua tendrá más aceptación, particularmente una vez que la relación costo/calidad y disponibilidad del agua haya sido comprendida. La tarea consiste entonces en educar al público y a los políticos con respecto a esta relación. No hay duda de que la gente está dispuesta a pagar por un agua de mejor calidad—en muchos sentido ya lo hace, especialmente en las áreas donde el agua se distribuye de manera privada. La cuestión, entonces, es enseñar a los consumidores que tienen pocas alternativas de largo plazo para pagar el precio real del agua. Los medidores también presentan dificultades de instalación. Por ejemplo, no es aconsejable ponerlos en todas las áreas de la ZMVM. Además del costo básico del medidor, el costo de medir es alto, pues abarca inversiones en instalación, así como el gasto de la lectura regular, mantenimiento, cobros y contabilidad (Bahl y Linn, 1992; Buenfil, 1993). Los beneficios de medir deben ser considerados junto con estos costos. Para los grandes consumidores y empresarios, medir siempre será efectivo en términos de costos. Para los pequeños consumidores de las áreas poco desarrolladas y de bajos ingresos, medir probablemente no es apropiado a corto plazo, porque muchos de los usuarios no tienen tubería en casa y usan muy poca agua. Usuarios Industriales La experiencia, tanto en países industrializados como en países en desarrollo, muestra por igual que las industrias tienden a utilizar el agua con una mejor relación costo-beneficio que otros sectores de la sociedad. Mientras que la industria no es un gran usuario de agua, comparada con otros sectores, sus instalaciones con frecuencia están ubicadas en las áreas urbanas, donde el consumo de agua aumenta más rápido. El precio por unidad de agua normalmente se coloca más alto para la industria que para los usuarios domésticos, por razones que por lo general tienen que ver con el financiamiento de capital—costos de infraestructura y los altos costos del tratamiento de aguas residuales industriales. Además, las industrias tienden a ser actores racionales que responden de manera expedita a los incentivos económicos y reguladores. El potencial para un uso del agua en forma más racional y con mayor efectividad 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 195 la relación costo-beneficio en el sector industrial ha sido demostrado en los hechos, tanto en los países industrializados como en aquellos que se encuentran en vías de desarrollo. En muchos casos, el costo adicional por el tratamiento de aguas residuales industriales, o la necesidad para la industria de tratar su agua residual antes de desecharla al drenaje público, es una motivación suficiente para iniciar un programa de conservación de agua. Obstáculos Institucionales y Administrativos Los gobiernos tienen dificultades al tratar el tema de la conservación del agua, porque se trata de un asunto que en casi todas partes tiene una fuerte carga política. La gente ve al agua como un bien esencial para la vida y muchos consideran que por esta razón las autoridades están obligadas a ofrecerla a la población sin costo, o a muy bajo costo. Por lo tanto, hace falta una gran decisión para elevar las tarifas, reforzar el sistema de distribución, instalar medidores y establecer las sanciones que permitan reducir la demanda (Banco Mundial, 1991; Bahl y Linn, 1992). Además, cuando el abastecimiento es irregular y la gente no recibe agua, o cuando la presión en el sistema es demasiado baja la mayor parte del tiempo, se generaliza una negativa a pagar los precios fijados; al no pagarse estos precios, las instalaciones carecen de los recursos necesarios para su reparación (véase, por ejemplo, Ingram et al., 1995). En consecuencia, el servicio empeora y la situación sufre un deterioro en espiral descendente. El agua juega un papel importante en la política regional. Las regiones y las ciudades que en ellas se encuentran dependen unas de otras para crecer e invertir, por lo que se resisten a la limitación de cualquier recurso fundamental para el crecimiento, como lo es el agua. Las cifras del crecimiento de la población se exageran a menudo, con el objeto de que determinadas regiones obtengan una mayor participación del presupuesto nacional, así como mayores subsidios para el desarrollo de infraestructura—como sistemas de abastecimiento de agua, drenajes y carreteras. Dado que las inversiones fluyen a determinadas regiones a expensas de otras, lo lógico es que esta emigración ocurra hacia las regiones con mejores servicios. Ciertas regiones y ciudades se convierten en centros de poder e influencia, mientras que la importancia de otras se debilita. A pesar de estas dificultades, México lucha por revertir tendencias del pasado. El presupuesto nacional de 1992 en materia de inversiones para el sector, muestra un descenso del presupuesto federal en la ZMVM, mientras que otras ciudades y otras áreas rurales obtienen mayor atención. En todo el mundo, las empresas municipales de agua se han dedicado a impulsar proyectos de construcción más que a la administración de la demanda (Ward, 1990; Ostrom et al., 1993). Por tradición y algunas veces por ley, a estas empresas se les pide que ofrezcan un servicio de agua lo más barato posible. Cuando las tarifas están altamente subsidiadas y el acceso a nuevas fuentes de 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 196 abastecimiento se basa en otras fuentes económicas distintas a las tarifas, el argumento de la conservación para ahorrar costos tiene poca fuerza. En México, al igual que en muchos países en desarrollo, las instancias de apoyo externo han tendido a centrarse en otorgar dinero para la construcción en la capital, pero no para la operación, el mantenimiento o la administración. La posibilidad de adoptar un programa de administración de la demanda depende de la capacidad de las instituciones responsables del abastecimiento de agua. En la ZMVM ha existido un alto nivel de centralización de las funciones operativas y, al mismo tiempo, una separación entre las funciones operativas y las responsables de establecer las tarifas y recolectar los pagos. Por lo tanto, la eficiencia con la que la entidad encargada del agua opera no es congruente con los fines municipales. La creación en 1992 de la Comisión de Aguas del Distrito Federal tiene entre sus objetivos cambiar esos esquemas de organización (Comisión Nacional de Agua, 1992; véase el capítulo 7 de este reporte). Crecimiento de la Capacidad Instalada Históricamente, las oficinas municipales de agua en todo el mundo han mostrado una preferencia por el desarrollo de nuevas fuentes de abastecimiento, en lugar de procurar una modificación en los patrones de la demanda entre los usuarios. Para cambiar estos patrones se requiere de la participación a fondo de los economistas y otros científicos sociales especializados en el diseño de incentivos económicos y otros instrumentos de persuasión. A pesar de la evidente importancia de la formación en ciencias sociales para establecer estrategias de demanda de agua, muchas oficinas emplean preferentemente ingenieros. Los economistas y otros científicos sociales se emplean a menudo en los niveles medio y bajo en la jerarquía de estas dependencias por lo que tiene poca influencia en la toma de desiciones. Además, a las oficinas encargadas de la conservación se les otorgan recursos insuficientes para sostener la administración de la demanda y un nivel bajo en la organización. La ejecución de los planes de conservación es un asunto complejo y requiere capacidad para considerar cuestiones como, por ejemplo, costos administrativos y de organización, políticas, temas ambientales, de desarrollo institucional, desarrollo de recursos humanos, organización de la comunidad, gravámenes del sector del agua, asuntos legales, manejo de la información y contratación (Okun y Lauria, 1991). Los programas de administración de la demanda afectarán a muchos grupos distintos, desde las oficinas administrativas hasta los consumidores. Los incentivos y la falta de ellos que enfrenta cada autoridad municipal del agua deben ser evaluados. Los incentivos incluyen el aumento de la capacidad de abastecimiento y, por lo tanto, la reducción de la inversión y los costos de operación. La posible falta de incentivos se debe a la disminución de las ganancias, la necesidad de ajustes más frecuentes a la tarifa y a la creciente dificultad para prever la demanda futura. Los efectos que 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 197 cualquier estrategia de conservación pudieran tener en las dependencias locales encargadas del agua, especialemnte las formuladas en los niveles más altos del gobierno, deben estar correctamente orientadas si se espera que estas dependencias acepten el concepto y la práctica de una mayor eficiencia en el uso del agua. Una adecuada relación costo-beneficio, también requiere de capacidad técnica y administrativa para operar un sistema de tarifas en forma eficiente (Bahl y Linn, 1992; Ostrom, et al., 1993). Esto requiere de una medición razonablemente exacta del abastecimiento de agua para cada consumidor. Entonces, la instalación inicial de los medidores debe estar respaldada por un sistema adecuado de mantenimiento y reparación (incluyendo la recalibración de los medidores a intervalos apropiados). La lectura de los medidores debe también realizarse a intervalos claramente definidos. La administración de las cuentas y el envío de recibos deben realizarse con el menor retraso posible después de la lectura del medidor. Por último, es necesario obligar a que el pago de las cuentas se lleve a cabo en un tiempo razonable, estableciendo sanciones definidas para quien pague con retraso. El desarrollo de la capacidad administrativa y técnica debe acompañarse de innovaciones políticas, como la revisión de las tarifas, para obtener los resultados deseados. Aquí vale la pena insistir en dos puntos. Primero, en que las oficinas de conservación deben recibir los recursos necesarios para que operen en forma efectiva, incluyendo los fondos para atraer personal calificado, especialmente de quienes están titulados en áreas pertenecientes a las ciencias sociales. Los científicos sociales tenderán a orientar las políticas relativas al agua menos hacia el control y más hacia la administración de la demanda, puesto que se les asignará un nivel jerárquico adecuado dentro de la organización. Segundo, para poder llevar a cabo los programas de administración de la demanda por encima de otros intereses creados, las oficinas de conservación del agua deben tener asignado un alto nivel dentro del departamento de aguas y otras oficinas municipales de la ZMVM. Este nivel jerárquico dependerá, en parte, de la capacidad y profesionalismo del personal de la oficina de conservación.2 Se ha demostrado repetidas veces que, incluso con los programas más simples de conservación del agua, el uso de la misma se puede reducir de 20 a 30 por ciento sin afectar sustancialmente el bienestar de los habitantes o de los negocios, introduciendo incentivos de conservación o tecnología que genere los mismos servicios de agua con menores costos (Martin et al., 1980; Shaw et al., 1992). Simplemente, el hecho de medir el uso del agua de manera más amplia los reducirá de manera efectiva, particularmente si esta medida se acompaña de 2 Mucho se ha escrito sobre el tema de la medición y el agua no calculada. El lector interesado se puede dirigir a las publicaciónes sobre el tema de la “American Water Works Association, Denver, Colorado.” 

ADMINISTRACIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA 198 una adecuada estructura de precios—por ejemplo, una tarifa en bloque que aumente en forma paulatina. Sin embargo, la capacidad institucional adecuada es un prerrequisito para el éxito. La Ciudad de México puede obtener ahorros como los señalados si se pone suficiente atención en el establecimiento adecuado de estrategias para la administración de la demanda. Por supuesto, las políticas de conservación del agua deben ser diseñadas para un contexto específico y los programas que tuvieron éxito en otras partes pueden no resultar apropiados para la ZMVM. El DDF ha puesto en marcha un ambicioso programa para reducir la demanda de agua en una comunidad, a través de la instalación de implementos para ahorrar agua, como retretes y regaderas de bajo flujo. En los años recientes, las autoridades del agua de la ZMVM han establecido metas para una mejor administración de la demanda y han dado pasos importantes hacia la consecución de las mismas. Se llevó a cabo una reorganización para descentralizar e integrar mejor las funciones, fueron modificadas las estructuras de las tarifas y, lo que es tal vez más importante, se intentó enfrentar el crecimiento urbano, problema que ha originado muchos de los problemas relativos al agua. En el documento titulado Agua 2000, el jefe del Departamento del Distrito Federal dio reconocimiento oficial a la necesidad de controlar el crecimiento y llevar a la población fuera de las áreas de recarga y hacia las áreas donde existe infraestructura (Departamento del Distrito Federal, 1991a). Además, se ha reconocido la necesidad de modificar algunos conceptos muy difundidos entre la población relacionados con el agua. Estos son pasos que apuntan en la dirección correcta, pero la importancia de una reforma posterior es clara. Los costos de utilizar agua en la ZMVM se han elevado agudamente en los años recientes y continuarán en aumento, ya que la demanda promete sobrepasar las reservas en poco tiempo.