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Aspectos Institucionales

En México, el uso del agua ha estado unido históricamente a la idea de que, por ser propiedad del Estado, se trata de un recurso cuyo aprovechamiento debe ser un derecho constitucional gratuito para cada ciudadano. Este concepto proviene de las reformas a la tenencia de la tierra establecidas en el artículo 27 de la Constitución Política Mexicana de 1917. Desde 1988, México ha pasado por un proceso intenso de modificaciones a las leyes que norman la distribución del agua y que regulan su calidad. Hoy, las reformas recientes promueven el establecimiento de derechos privados sobre el uso del agua que permitan que se privatice la administración de los servicios de abastecimiento y drenaje, incorporando algunos principios nuevos, como la necesidad de conducir un análisis de costo-beneficio en la aplicación de las normas regulatorias. Se ha establecido un nuevo cargo, el de Procurador Federal del Medio Ambiente, hecho que apoya bien la idea de que el cuidado del medio ambiente también merece representación en el gobierno. Asimismo, se ha puesto mayor énfasis en varias medidas para la conservación del agua, incluidas las relativas a su reuso. Estos cambios han creado una atmósfera que hoy permite que las leyes y reglamentos relativos al agua puedan ser reformados de manera más ágil y más racional que en el pasado.

En este capítulo se aborda el tema de las instituciones encargadas de administrar la distribución del agua en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), así como el de las instituciones responsables de la calidad del agua. La información sobre el desarrollo de estas instituciones en la ZMVM no ha sido publicada. Para obtenerla, el Comité ha establecido comunicación directa



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Mexico City’s Water Supply: Improving the Outlook for Sustainability 7 Aspectos Institucionales En México, el uso del agua ha estado unido históricamente a la idea de que, por ser propiedad del Estado, se trata de un recurso cuyo aprovechamiento debe ser un derecho constitucional gratuito para cada ciudadano. Este concepto proviene de las reformas a la tenencia de la tierra establecidas en el artículo 27 de la Constitución Política Mexicana de 1917. Desde 1988, México ha pasado por un proceso intenso de modificaciones a las leyes que norman la distribución del agua y que regulan su calidad. Hoy, las reformas recientes promueven el establecimiento de derechos privados sobre el uso del agua que permitan que se privatice la administración de los servicios de abastecimiento y drenaje, incorporando algunos principios nuevos, como la necesidad de conducir un análisis de costo-beneficio en la aplicación de las normas regulatorias. Se ha establecido un nuevo cargo, el de Procurador Federal del Medio Ambiente, hecho que apoya bien la idea de que el cuidado del medio ambiente también merece representación en el gobierno. Asimismo, se ha puesto mayor énfasis en varias medidas para la conservación del agua, incluidas las relativas a su reuso. Estos cambios han creado una atmósfera que hoy permite que las leyes y reglamentos relativos al agua puedan ser reformados de manera más ágil y más racional que en el pasado. En este capítulo se aborda el tema de las instituciones encargadas de administrar la distribución del agua en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), así como el de las instituciones responsables de la calidad del agua. La información sobre el desarrollo de estas instituciones en la ZMVM no ha sido publicada. Para obtenerla, el Comité ha establecido comunicación directa

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Mexico City’s Water Supply: Improving the Outlook for Sustainability con las autoridades responsables y se ha basado en el material que le proporcionaron la Comisión Nacional del Agua, la Secretaría de Salud, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Secretaría de Desarrollo Social (antes Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología), el Departamento del Distrito Federal y la Comisión de Aguas del Distrito Federal. INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA CANTIDAD DE AGUA En México, el poder institucional está depositado, con una carga mayor que en otros países, en el presidente de la República y en las Secretarías de Estado. De acuerdo con el artículo 27 de la Constitución, el Presidente tiene el poder de regular la extracción y el uso de las aguas nacionales, de establecer áreas en las que el agua no puede ser extraída y, a través de sus representantes designados, el de establecer reglas para la expedición de permisos de uso del agua bajo los términos dictados por las leyes que autoriza el Congreso. La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SAHR) es la dependencia más importante relacionada con la distribución del agua. La Comisión Nacional del Agua fue creada por el Congreso para llevar a cabo las tareas de distribución. La Comisión, que integra consejeros de otras secretarías, está dividida en cinco subdirecciones: 1) Planeación y Finanzas; 2) Infraestructura Hidroagrícola; 3) Infraestructura Hidráulica Urbana e Industrial; 4) Investigación (Instituto Maxicano de Tecnología del Agua, IMTA) y 5) Administración del Agua. Esta última subdirección es la respondable de elaborar y ordenar los registros, otorgar permisos y, en general, de todo el proceso de distribución del agua desde el punto de vista administrativo. La Comisión mantiene seis oficinas regionales, cada una representada por un administrador regional nombrado por el director de la propia Comisión. La Cuenca de México es una región de la que forman parte el Distrito Federal, y en forma parcial el Estado de México, Hidalgo, Puebla, Tlaxcala y Morelos (figura 2.1). Cada uno de estos estados tiene un director regional estatal; sin embargo, estos directores estatales regionales, aunque no dejan de ser importantes, no tienen la capacidad de decisión necesaria, debido al tremendo poder financiero e institucional que el Distrito Federal ejerce al amparo de una ley especial para la distribución del agua en el DF. En la Zona Metropolitana del Valle de México, las instituciones gubernamentales clave son el Departamento del Distrito Federal (DDF), la Comisión Nacional del Agua (CNA)—debido al número de pozos en el área y a las importaciones de agua desde otras cuencas—y la Comisión Estatal de Aguas y Saneamiento (CEAS) del Estado de México. El Distrito Federal no es un estado, sino una entidad del gobierno federal, regulado a través de una legislación especial. De acuerdo con esta legislación, el regente del Distrito Federal es nombrado por el Presidente. Institucional y política-

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Mexico City’s Water Supply: Improving the Outlook for Sustainability mente, el Distrito Federal tiene mayor influencia que el Estado de México en la ZMVM. En el Distrito Federal, tanto la distribución de agua como la infraestructura que para este fin se requiere están bajo el control de la Dirección General de Construcción y Operación Hidráulica (DGCOH). La recolección de pagos, medidores y servicio está a cargo, en forma independiente, de la Tesorería del Distrito Federal. En la porción de la Cuenca de México que está bajo la jurisdicción del Estado de México, la Comisión Nacional del Agua envía el agua en bloque a la Comisión Estatal de Aguas y Saneamiento. Esta dependencia estatal es la responsable de recibir el agua, tratarla y distribuirla a varios municipios del estado. Los estados y municipalidades deben solicitar a la Comisión Nacional del Agua los permisos necesarios para extraer agua subterránea. Al igual que las oficinas públicas, las compañías privadas están reguladas y autorizadas por la Comisión Nacional del Agua para la distribución, extracción o comercialización del agua. Las acciones compartidas entre el Estado de México y el Distrito Federal en la ZMVM son, sorprendentemente, muy pocas. Aunque guardan relaciones cordiales, tienen dos infraestructuras del todo separadas y distintas. Así, pudiera llegar a suceder que en dos banquetas opuestas de una misma calle se encuentren dos líneas de agua independientes, una estatal y otra federal. A diferencia de la entidades estatales, las instancias federales reciben muy escasos fondos directos y deben apoyarse en las tarifas para sustentar su operación. Cuando los usuarios no pagan sus cuentas, lo que sucede a menudo, debido a las razones expuestas en el capítulo 6, es que los estados no pueden pagar a la Comisión Nacional del Agua su participación en la infraestructura general. Así, cada año se discute ampliamente a cuánto ascenderá el subsidio que debe otorgar la Comisión Nacional del Agua, ya que las entidades del estado por lo general no han podido pagar sus cuentas. En respuesta a este problema, un gran número de medidas (las cuales se discutirán más abajo) se llevan a cabo para proteger el acuífero y conservar el agua con un sistema más eficiente. Los arreglos institucionales para la distribución del agua en los estados de Hidalgo, Puebla, y Tlaxcala (fuera de la ZMVM) son similares a los que rigen para el Estado de México Nueva Estrategia Para el Distrito Federal Mediante decreto de privatización expedido en julio de 1992, se creó la nueva Comisión de Aguas del Distrito Federal, con el fin de mejorar administrattivamente la distribución pública de agua potable y los servicios de drenaje, tratamiento y reuso de aguas residuales. En un esfuerzo orientado a la modernización, el decreto otorga a esta Comisión facultades para privatizar la administración y la operación del servicio de agua en el Distrito Federal. El gobierno

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Mexico City’s Water Supply: Improving the Outlook for Sustainability espera que este proceso promueva una nueva perspectiva cultural, que ilustre a la ciudadanía respecto al hecho de que el agua del Distrito Federal es un recurso limitado por cuyo servicio los habitantes del área deben pagar. Bajo el nuevo decreto, la oficina de aguas existente mantiene el control de las obras principales, como el canal de transmisión construido alrededor de la Ciudad de México, pero la nueva comisión se encargará de las áreas de abastecimiento, tratamiento, drenaje y tratamiento de aguas residuales. En octubre de 1992, el Departamento del Distrito Federal solicitó cotizaciones de compañías privadas para la administración de la distribución y el cobro de pagos en el DF. Se firmaron contratos con las compañías ganadoras, los cuales fueron planteados en tres etapas. La primera es una actualización de los registros de los usuarios y la instalación de medidores. La segunda consistirá en el cobro a los consumidores, bajo el sistema de uso medido. La tercera etapa consistirá en el mantenimiento y reparación del sistema de distribución por parte de las propias empresas privadas. En las dos primeras etapas el contratista será remunerado por tareas específicas, como instalar medidores o expedir cobros. Sin embargo, en la etapa final la ciudad venderá el agua en bloque a los contratistas, mientras que las compañías, a su vez, venderán el agua a los consumidores finales. El gobierno establecerá un esquema preliminar de tarifas de agua, que puede variar para cada una de las cuatro zonas de servicio, de acuerdo a sus características demográficas. Eventualmente, la ciudad basará el establecimiento de las tarifas de agua en el promedio total por unidad de volumen de agua proporcionada a los contratistas. En este punto, las compañías privadas se encargarán de operar y mantener el sistema de distribución de agua bajo dos premisas naturales: (1) perderán ganancias si no cobran las cuotas; (2) incurrirán en costos por fugas. El precio en que se venda el agua a los contratistas será determinado tras un periodo de operación, bajo un sistema de “cuota por tarea”, cuyo objetivo es reducir la incertidumbre tanto para los ciudadanos como para los contratistas. Una característica distintiva de este esquema es la división del DF en cuatro “zonas” con diferente número de usuarios; cuatro compañías distintas ganaron el contrato de servicio para cada zona. Existen, pues, cuatro empresas en operación para esta etapa de acuerdos iniciales. Hasta el momento, se ha otorgado contrato a un consorcio de compañías mexicanas y a tres transnacionales: una francesa, una estadunidense y una británica. El Departamento del Distrito Federal (DDF) calcula ahora que este sistema de cobro y medida reducirá las necesidades de agua en la ciudad entre el 30 y el 40 por ciento, en parte a través de la reparación de fugas y en parte como consecuencia del menor consumo que se espera resulte del incremento en las tarifas. Este desplazamiento hacia la privatización tiene algunos precedentes. El gobierno mexicano ha privatizado más de 1000 empresas públicas y de servicios, incluyendo al menos dos plantas de tratamiento de aguas residuales en el Distrito Federal. La participación de la industria privada ha alcanzado ya a las

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Mexico City’s Water Supply: Improving the Outlook for Sustainability aerolíneas y las telecomunicaciones, así como la construcción de carreteras y bancos. Mientras avanza la iniciativa de privatización para el envío de agua en el Distrito Federal, la Comisión Nacional del Agua, la Comisión de Aguas de la Ciudad de México, el Departamento del Distrito Federal y las nuevas compañías privadas que se encarguen de administrar la distribución, tendrán que coordinarse y cooperar. Es a nivel nacional como los permisos y el agua en bloque se reparten a los distribuidores locales. Surgirán cuestiones difíciles, como las relativas a quién asumirá el costo de construcción de la infraestructura, o a la manera como se establecerán las tarifas y las medidas prácticas para lograr una mayor eficiencia en el uso y la distribución del agua. Nueva Ley Federal de Derechos de Agua El 1° de diciembre de 1992 se publicó en México una nueva ley que cambió por completo el método de distribución del agua subterránea en México. La nueva ley establece que, en términos hidrológicos, una cuenca puede ser privatizada en su totalidad. Privatizar en su totalidad una cuenca no significa que alguien pueda llegar, hacer un pozo y conseguir un nuevo derecho de agua. Más bien, representa la posibilidad que alguien intercambie los derechos de un usuario existente, para crear así un mercado de derechos del agua. La efectividad de esta ley depende de que se conozca la cantidad de agua que empleaba el usuario anterior, asunto que se enfrenta con el problema de las carencias existentes en materia de medición. Aun así, se puede establecer una cantidad permitida de agua, con base en investigaciones hidrológicas y otros métodos. Esta ley también se aplica a los abastecimientos de agua potable. Antes de diciembre de 1992, cualquier proveedor de agua potable no tenía más que hacer una solicitud para obtener un permiso de pozo. Ahora, el aspirante debe comprar los permisos de otros usuarios. Esta nueva ley deberá ser útil para controlar las extracciones de agua subterránea en áreas altamente explotadas, pues limita la disponibilidad de los permisos. La ley aborda de una manera muy vaga el tema de los daños a terceros, aunque no existen reglamentos que le den sentido a esta situación. En cuanto a la interferencia de pozos, la vieja ley prohibía que se colocara un pozo a menos de 500 metros de otro. Con la nueva ley, los cálculos variarán dependiendo de los coeficientes del acuífero. También serán importantes las medidas relativas al registro de permisos, verificación y monitoreo. Consejos Regionales de Planeación del Agua Un cambio significativo en la nueva ley nacional del agua es el relacionado a la creación de consejos regionales en las cuencas, que tienen la función de ayudar a definir el abastecimiento general de agua y a proporcionar la infraestructura para el manejo del agua superficial y subterránea, a la adminis-

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Mexico City’s Water Supply: Improving the Outlook for Sustainability tración local. Los consejos son designados para trabajar con la Comisión Nacional del Agua y las comisiones estatales de agua para establecer prioridades de uso, promover la conservación y representar a los distintos grupos de usuarios en la región. La Cuenca de México es considerada como una región independiente y en el futuro se establecerá un consejo especial para ella. Los distritos de riego locales y las cooperativas agrarias representan un rico precedente histórico para el desarrollo de estos consejos regionales de las cuencas. Los grupos locales de planeación han empezado ya a dar frutos en la cuenca Lerma-Chapala, donde distintos grupos públicos y privados trabajan para desarrollar planes más eficientes y un uso equitativo de este recurso finito. El DDF, a través de estrategias de educación y promoción, intenta hacer conscientes a los usuarios de que para obtener un mejor servicio es necesario el pago por agua medida, a precios que reflejen su verdadero costo. Al pagar un precio mayor, el público demandará mayor participación en las decisiones relacionadas con la justa distribución del agua y podrá obtener la seguridad de que los costos se distribuyan de manera justa. Los nuevos Consejos Regionales de Agua representan un importante avance institucional, ya que los usuarios tendrán voz en estos foros. Los consejos serán un espacio de debate abierto sobre diversos temas, como el precio del agua, los derechos de uso, las medidas de conservación y el desarrollo de infraestructura. INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA CALIDAD DEL AGUA La institución nacional para la protección del medio ambiente, la Secretaría de Desarrollo Social, tiene amplias facultades. La Comisión Nacional del Agua y la Secretaría de Salud han visto ampliadas también sus facultades gracias a las nuevas reformas legales. Debido al predominio de estas instituciones federales, las oficinas de salud locales o estatales tienen poca responsabilidad en la vigilancia de la calidad del agua en la Zona Metropolitana del Valle de México. Desafortunadamente, estas oficinas federales de salud tienen una jurisdicción poco definida y reglamentos inconsistentes que hacen difícil desarrollar una legislación más completa con respecto al agua, como lo manda la Ley General de Equilibrio Ecológico de 1988. Aunque la ley de 1988 anunciaba un plan muy extenso para proteger el ambiente, este plan sólo se ha llevado a cabo en áreas donde las crisis han obligado a actuar (veáse U.S Goverment Accounting Office, 1991, y U.S. Mexico trade, Information on Enviromental Regulation and Enforcement, mayo 1991). Hoy se aplican, mientras se promulgan nuevos reglamentos, los establecidos por la ley de Protección de los Recursos del Agua de 1971. La nueva Ley Federal Sobre Metrología y Normalización del 1° de julio de 1992 y la nueva posición del Procurador Federal del Medio Ambiente representan reformas significativas. El Procurador Federal del Medio Ambiente tiene

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Mexico City’s Water Supply: Improving the Outlook for Sustainability facultades para obligar a las empresas privadas y paraestatales a cumplir las normas gubernamentales de protección ambiental. El procurador federal opera al margen del aparato burocrático, hecho que podría servirle para atraer la atención a nivel nacional hacia a los problemas relacionados con la seria degradación ambiental, incluyendo el tema de la calidad del agua en la ZMVM. Esto podría propiciar que se establecieran en todo el país reglamentos más amplios para enfrentar los problemas actuales y futuros. La Ley Federal Sobre Metrología y Normalización obliga a emplear análisis de costo-beneficio para establecer nuevos reglamentos; asimismo, requiere que se investiguen las soluciones no reglamentadas dictadas por el mercado. Esta ley es significativa porque atrae a epidemiólogos y a todos aquellos que se arriesgan a hacer el análisis y a debatirlo con las instituciones que alientan el desarrollo económico. El análisis de costo-beneficio también podría influir en las futuras decisiones sobre normas y reglamentos relacionados con la vida del acuífero a largo plazo. La Ley General de Salud del 7 de febrero de 1984 (enmendada en 1988) da a la Secretaría de Salud jurisdicción sobre distintos temas relativos a la calidad del agua potable. La ley impone normas para el agua potable, que incluyen niveles máximos de contaminantes y la eliminación de bacterias. La ley también enfrenta los problemas de la distribución del agua y autoriza a la Secretaría de Salud a que regule la calidad del agua en toda la infraestructura pública y privada de distribución. Asimismo, se ocupa del tratamiento de aguas residuales y prohíbe su descarga en áreas donde se extrae agua potable. Virtualmente todos los estados acatan las normas y requerimientos de la ley de 1984, al igual que los sistemas municipales. Aunque la Secretaría de Salud impone estas normas, los reglamentos son puestos en práctica por la Secretaría de Desarrollo Social y la Comisión Nacional del Agua. Otra medida importante para mejorar la calidad del agua es la aplicación de un nuevo impuesto para el uso y el desecho de este recurso. Aunque se le llama impuesto, funciona como una cuota de permiso para generar ingresos que protejan los recursos del agua. Un impuesto paralelo por desecho de aguas residuales se ha establecido para sancionar a quienes contaminan, con una severa multa a quienes regresan aguas residuales sin tratar al sistema de drenaje. Así el impuesto propiciará un uso más eficiente del agua y generará fondos para el gobierno. El impuesto por aguas residuales afectará claramente a los usuarios industriales que obtienen su propia agua. No se ha definido con claridad el método que emplarán los municipios o el DDF para cobrar a los usuarios este impuesto. La aplicación de este impuesto influirá también en las decisiones comerciales para el desarrollo de proyectos, especialmente si se aplica de manera diferenciada, dentro y fuera de las áreas de servicio municipal.