Inventory of State and Federal Passenger and Freight Rail Programs (2017)

Below is the uncorrected machine-read text of this chapter, intended to provide our own search engines and external engines with highly rich, chapter-representative searchable text of each book. Because it is UNCORRECTED material, please consider the following text as a useful but insufficient proxy for the authoritative book pages.

46      Background Investment bankers, regional banks, rail financial advisors, and railroad applicants were contacted to  provide the user’s experience with state and federal public rail funding programs. The individuals  surveyed represented a broad mix of interests and experience with passenger and freight projects. They  shared individual perspectives about rail transactions and the application process.  This survey was not  statically significant but common themes were identified.  I. Transactions Respondents reported that transactions vary by client. Experiences included freight rail projects,  passenger rail projects, privatization of publicly owned Short Line railroads, municipal rail projects,  railroad bridges, freight transloading operations, and port logistics facilities.  In general respondents felt  freight projects are more difficult to fund than passenger projects, due to the difficulty of valuing the  assets. Short Line railroads have the most diverse business needs which can include rail car and  locomotive purchases, network maintenance, bridge reconstruction and business development projects  such as new buildings or facility enhancements.  Class 1 railroads have used the TIGER program but  typically do not use state rail funding programs even though they would be eligible to receive funding in  most states. Some railroads use project finance when there is sufficient equity available.   The TIFIA program, private activity and municipal bonds, loans and grants were all mentioned as typical  instruments used for rail projects. The use of grants reduces the need to finance the project through  debt. Projects with grant funding can accept a lower rate of return because there is less debt to service.  Loans must be evaluated based upon creditworthiness, costs and conditions. Government loans vary in  how they compensate for risk. In some cases, private loans can be a more cost effective funding  mechanism if a public agency has high risk avoidance. Private activity bonds are typically inexpensive for  the private sector and a favorable tool. Federal programs typically provide subsidy if the private sector  applicant will assume the risk. Municipal Bond interest rates often do not cover the cost of capital.   Municipal Bond applicants must determine how to calculate the project’s cost of capital and identify the  source of the subsidy. Investment grade loans from bands and off‐shore markets can also be used to  fund rail project enhancements.  The number of transactions handled by firm varies based on the, client, type of project and the funding  instrument used. Smaller specialized firms may only complete 1‐2 projects per year, while larger firms  may complete 7‐8 projects per year. The number of transactions completed per year is typically  correlated to the level of market activity, and is not a function of financial size or project complexity.  Client readiness and pre‐planning can have a significant impact on the time it takes to complete a  transaction.   INVESTMENT PERSPECTIVES  

  47    II. Applicant Profile Rail projects can be completed by rail line owners, rail authorities, public agencies, port authorities,  and/or private companies. Companies interviewed indicated that sixty percent of the applications are  typically with Short Line railroads. Large Class 1 railroads often do the majority of finance work in‐house,  they often mix specific projects or groups of projects into a funding portfolio, versus developing funding  options for specific stand‐alone projects.  Class 1 railroads typically do not apply for state rail programs  for funding.  Class 1’s have partnered with a public sponsor to secure federal grant funding for a large  capital project, such as Chicago CREATE and multi‐state corridor projects funded by TIGER grants. This  type of partnership is often undertaken when the project has significant public benefits, even though  project may not have surfaced on the carrier’s internal priority list, yet still provides performance  enhancing attributes for the Class 1.  Passenger rail operators have different program needs than freight rail operators. Freight rail applicants  are typically entrepreneurial and seek creative ways to fund growth. Many short lines have struggled to  secure bank loans due to the difficulty of valuing their assets.   Most private sector businesses (shippers and receivers) fund their own rail expansion projects without  the assistance of banks, programs or grants. New ethanol plants and other new facility developments  often take advantage of economic development programs to fund new site construction.  III. Range of Transaction Values Of the states that offer loans or grants, most award less than $250,000 per project.  Most rail assets  have a life of more than 50 years. With increasing rail costs and Positive Train Control requirements, a  $250,000 project might include one switch and a short spur. Individuals interviewed were asked to  comment about transaction size for rail projects funded by public programs.   Individuals surveyed indicated short lines tend to prepare smaller projects, typically $75,000 or less.  These projects vary widely. Representative program applications might include funds for a $30,000  railroad switching vehicle, $60,000 to extend rail tracks, $75,000 for new facility enhancement, or up to  $200,000 to install a mainline rail switch. Port Authorities with rail projects, depending on size and water  body, typically submit larger funding requests. TIGER Grants for Duluth, MN and Houston, TX were in the  $20 million range and included rail elements.  Passenger rail projects are typically in the $2‐3 billion  range, yet the California high‐speed rail project was in the $60 Billion range due to the size of the  network.  Each transaction is unique and is typically driven by the public policy objective.  The size of the project funding request is not necessarily an indicator of how long it will take to prepare  and complete the projecting funding. The public policy perspective of the program is often a better  indicator of transaction time. Documentation requirements vary based on funding source.   Not all projects are able to complete for public funding programs.   IV. Funding Program Differences Typically funding programs are designed by public agencies to achieve a public sector goal or objective  such as improved safety, economic development, improved access, job creation or any one of a number 

48  of societal objectives. In terms of program application and transaction there are some differences  between freight and passenger rail projects.  Passenger projects don’t necessarily differ from freight projects in terms of the professional services  required. There is a perception that high‐speed rail projects are encouraging more public private  partnerships. It is difficult for passenger rail projects to generate revenue to pay for capital expenditures  such as terminals and rolling stock. Nearly all passenger rail projects require a subsidy for development.  A government or corporate entity is typically the backstop these programs, because they are positioned  to support the public benefit these projects create. Public agencies need to determine the project value  compared to the subsidy they must contribute before they can commit to the project.   For rail car funding applications, an analysis of the rolling stock’s residual value must be completed.  Depending on the service and commodity hauled, comparable values are often difficult to ascertain.  Passenger rail car funding without public agency backing are harder to complete. States often object  that the rail car funding programs do not cover the life of the asset. Rail cars by nature depreciate, and  there is a very limited secondary market for these assets, making valuation difficult. Few states want to  take on the rail car refurbishment risk. Public agencies are often concerned about the repayment  system. Grant programs don’t solve the long‐term replacement concern or the risk of ridership  shortfalls. The TIFIA program was developed to mitigate the risk between public and private sector  owned equipment.   Freight projects typically have a source of funding generated by freight revenue; typically, these projects  have a high fixed cost. To be eligible for public funds, there must be an identified public policy benefit.  Projects are typically identified based in public program objectives. Freight rail typically needs a smaller  subsidy than passenger rail. The project scope is typically limited by the highest and best use of freight  rail assets.   V. Typical Projects Projects are formed to respond to program criteria, program eligibility and funding levels.   Large projects are typically passenger rail projects which include a State Department of Transportation  with a long‐term public private partnership using current state owned assets. There are no “typical”  small projects. The project list can vary widely between rolling stock, network maintenance, property  acquisition, facility expansion, and new business development. Each project tends to be different based  on the region, freight, customers and business objectives. Small projects tend to grow into larger ones  based on success. Most projects “do not end the way they start.”   These remarks indicate that program flexibility is essential. An opportunity to leverage prior projects is  beneficial. Bundling projects can help stretch matching funds but may limit competitive grant awards.  The use of benefit cost metrics help large projects demonstrates economies of scale.  VI. Primary Barriers Rail funding program barriers include concern over public sector support of private ownership, the  ability to value assets given a limited number of transactions and setting realistic expectations. 

  49    Neighborhoods have a strong voice and can limit freight and passenger rail development.  One of the  biggest barriers to rail expansion is the neighborhood concern over increased traffic, or increased safety  risks. It is difficult to get public funding if local stakeholders and agencies object. On a broader scale, it is  often difficult to get state governments to overcome public objection to funding private sector rail  assets without some form of service commitment. In some states, funding of privately owned assets is  precluded.  Public education is needed to describe the benefits of rail, especially freight rail, for  successful projects and ongoing funding programs.  User expectations of passenger rail operations and the level of service provided are often exceedingly  high.  Setting realistic expectations is essential early in the process. Investment in freight rail  infrastructure often includes a slow ramp‐up process for users to take advantage of the new  investments. Freight rail volume increases may be slow to materialize.  Realistic expectations of new  volume projections and new service introduction are important, especially early in the process.  Rail assets, especially Short Line rail assets are often undervalued, if other assets such as land,  equipment, accounts receivable, inventory, cash or facilities are involved. Funding programs typically  have a preference for a single asset type which often ignores the value of the other assets. It is difficult  to integrate funding programs and synergies to attract matching funds when multiple assets are  required to complete a project.  Banks and bond holders are interested in surety that a revenue stream  will exist in future years, this can be difficult for Short Line rail projects when the average Short Line  customer turnover is once every seven years. It is often hard to find funding programs and collateral for  smaller projects, planning and engineering work is often a requirement for the project applicant which  can be expensive if the project is not selected for a funding program award. Funding Program processes  need to be shortened and structured to appeal to matching programs. Many state programs are  awarded on an annual basis and are not responsive to mid‐term awards to meet prospective site  selection requirements.   A structured payment stream is essential to project success. Typical cash metrics are not easily applied  to Short Line railroads. Many short lines lack knowledge of capital finance. Lender’s also admit difficulty  in valuation of the rail and project components due to the limited turnover of rail property. Finance  people have limited training and few benchmarks to estimate the network or competitive market value  of a rail project.  States approach funding programs in different ways and any given year may have different funding  priorities. This makes bi‐state railroad projects exceedingly difficult. This jurisdictional barrier in concept  jeopardizes the development of regional rail network benefits and corridor development.   While many barriers exist, freight and passenger rail operators are finding ways to overcome these  limiting conditions. Many state programs and particularly the TIGER and FAST Act programs are  oversubscribed, which illustrate that determined carriers can find funding. 

50  VII. Time Horizon of the Transaction Timing can have a significant impact on project delivery. Many applications require matching funds. The  time it takes to coordinate funding sources and complete a funding transaction can have significant  impact on the success of a project.  Some state programs have revolving rail funding programs and can make program funding decisions  within a few months. Other states announce an application process and award funding once a year.  Being able to respond to industry needs is essential, especially when multiple funding sources are  brought together. Federal programs such as TIGER or FASTLane grants have specific application windows  with a short lead time.  One investor mentioned a general rule of thumb is that it will take 18 months per project to complete a  transaction, however this timeline can vary depending on the number and type of permits required the  purpose for which the rail is used, and how the payment stream is structured. Each program is different.  Timelines can be extended if there is a missing capital commitment, or missing regulatory agency  permits. Many projects bring multiple funding sources together, the more funding sources involve the  longer it can take to complete the transaction. Merger and Acquisition transactions can range from 3‐4  months depending on due diligence reviews.   Typical Programs:   USDA programs for short lines have been done in as few as 1‐2 months.  RIF loans can take up to one year.  TIGER grants often take up to 18 months to obligate with the sponsor and the USDOT after the award is announced. Applications require extensive documentation and valuations can take an extended amount of time if  the property is unique. Some state program funding change year to year, this makes project planning  difficult, especially for multi‐year projects. Advance planning help projects succeed.  VIII. What Triggers Industry Participation? The Short Line Perspective Background: Short lines tend to serve more rural, low density population centers and operate smaller  networks than Class 1 railroads; the smaller economic footprint often makes it harder to make the case  for public investment in these small railroads. Many short lines perform first and last mile services  important to larger rail network users and may support global trade. The average active short line has 14  customers; less active short lines may only have one or two prominent customers. The average short  line has a 50 mile (or less) average length of haul. Class 1 railroads reinvest an average of 17 percent of  their annual revenue in plant, network right of way and equipment. Short Lines, on average invest more  than 25 percent of their annual revenue in their facilities, due to the deferred maintenance they  inherited, when abandoned or low density rail lines were sold by the Class 1 rail operator. Short Lines  struggle to fund 286,000 pound rail upgrade requirements, which is often essential to interchange larger  freight cars to and from Class 1 carriers. Heavier rail infrastructure and bridge upgrades are the biggest 

  51    expense for most short lines, which typically operate on 115lb rail. Some low density short lines many  have legacy 60 pound rail segments which were the standard 100 years ago. Bridges are a challenge to  fund, especially when they cannot be rebuilt. Short lines don’t have the same financial base that Class 1  railroads. Short Lines also have limited access to capital based on their debt structure. The Short Line  Tax Credit for Class II and III railroads often is not reauthorized until weeks away from year end. This  uncertainty impacts short line reinvestment planning and the overall condition of the short line network.     Short Line Funding Perspectives on Current Rail Funding programs:    TIGER  Grants  can  be  expensive  to  prepare.  Applications  become  public  documents  and  provide  financial disclosure which can reveal competitive information. Applicants feel that successful grants  require  congressional  support  which  benefits  regions  with  strong  congressional  representation.  Some states limit the number of applications, which can preclude applications for smaller projects.    RRIF  loans  could  be more  successful  if  the  administrative  component was  simplified, many  RRIF  loans  take nearly a year  to process, often  requiring expensive bridge  loans. Credit  risk premiums  increase the cost of these projects often making them non‐competitive compared to other financing  options.   The underpinning of any successful grant program should balance of the public and private benefits.  Good funding programs develop projects which become the basis for public private partnerships.   The  current  cost  of  rail  is  $500,000  per mile,  not  including  ties  or  ballast.  Some  state  program  funding programs have not kept up with rail building costs, requiring multiple funding programs to  complete a project.   The  ideal grant program would be an ongoing program, with an open consistent approach, where  matching  fund  requirements and objectives are clearly defined. Programs which are offered once  and not repeated are hard to integrate into the planning process.   Establish clear guidelines about how to measure public benefits.   TIFIA – forgiveness cycle is attractive.   A match requirement ensures there is a need for the project.    Grant administration needs to be simple.   Washington State’s PCC received a Commerce Grant ($4 million) – Based on Economic Development  benefits i.e. more carloads amount to more revenue.   FRA or Tax Credits.    All short  lines are eligible for tax credit; these programs put the short  line  in control, which makes  the program desirable.   Most loan programs have no process to redeploy capital once is it repaid.   Flexibility is important for all loan and grant programs.   All  sizes  are  equal,  in  other words,  not  all  short  lines  have  the  same  abilities  due  to  their  small  business nature.   Programs should reward good behavior.   The most desirable have limited application costs to prepare application. 

52  Passenger Transportation Supplier Perspective Background: Financing experts speculated that the next round of funding will separate public and  private benefits at the program level. Benefits might include P3 Partnerships, freight and passenger  items. Public private partnerships require a clear and transparent bid process. Show stoppers include  program complexity, and any lack of clarity concerning program commitments and authority. Many  large PPP’s require $2‐3 million to complete the application process which may include engineering  plans, permits and professional services.  Passenger Program Preferences:    State supported routes, unbundled services.  PRIIA “209” was a game changer‐ allowed states to own services with federal guidelines.  PRIIA “217” transfer of equipment/stations can be a benefit in the long run.  PRIIA “301” capital grants for states, recommend $700‐$800 million budget per year.  Key – Trust fund for Map 21.  Funding instruments need a capital program element.  State supported high performance rail competition and performance is needed.  New programs should include high performance rail capital grants including a freight element. IX. Suggestions for Rail Funding Program Participation At the end of each interview, suggestions were offered to improve and streamline the current rail  funding and program process.  Applicants  Seek professional advice. Keep good records. Start collecting the information early.  Think of the project in terms of “Selling” your railroad to make the case for valuation.  Think outside the box to serve local communities: There are many competing interests and often conflicts between Class 1 railroads, employment objectives, new jobs, and new business starts.  Review lease terms and consider your maximum asset ownership of your existing track.  Focus on the rail asset as you develop the project.  Think strategically, Short Line railroad management expertise can vary widely.  Long‐term ownership inspires investment growth.  Many short line railroads could be more profitable if tied into a larger rail network.  Grants are public policy tools to meet societal needs ‐ not based allocation of capital.  Grants awards often rely on standardized applications, project readiness and political influence.  Governments have to understand the other party and the value price of the transaction, success is about process. Bad process can end up with poor results.  Programs must emphasize the benefits of coordination and collaboration of public and private projects. Public Agencies  Make funding programs more flexible. (less siloed).

  53     States have different revenue sources which may impact the project scope, or require the  project scope to be tailored to meet state program objectives.   Consider structuring programs to allow local banks to take first position, allowing the state to  take second position.   The use of 63‐20 nonprofit corporations in infrastructure facility development can facilitate the  qualification of the project to receive public funds, since the revenues of the project do not  inure to any private party.    Consider multiple strategies when deciding how to create an ability to complete, many valid  projects are going unfunded.    Programs need to be flexible and tie back to public benefits, some PPP’s have been undertaken  to prop up bad ideas. If a freight railroad can’t sustain operations, then no state can or should  bail out a failing railroad.   A great program is defensible, measureable and produces public benefits.   Programs should not create inefficiency due to the time or cost required to apply.  Public Private Partnerships  Union Pacific has developed five basic principles for approaching public private partnerships:  1. Partnerships must be voluntary for all parties.  2. Public entities pay for public benefits, and such funds must come from public or general  revenue sources, not from user charges, additional taxes or fees levied on the rail  industry, or customers or local taxes paid by the railroad.  3. Union Pacific will pay for the private benefits that will accrue to Union Pacific.  4. Union Pacific coordinates project planning with public entities and provides reasonable  input into this process.  5. Public entities must not spend public funds to alter the existing competitive  relationships between railroads.  Summary The diverse group interviewed had deep expertise in project finance. The interviews were aimed at  identifying insights to inform program designers, sponsors and participants. Common themes included:   A need for financial and rail industry education to improve process and outcomes.   A need to monitor and learn from similar projects.   Good documentation and record keeping necessary to make the case for rail investment.   There is significant complexity in valuing capital intensive operations.   The need for flexibility to improve matching multiple funding streams.    Create a sound legal basis to ensure that the public sector has the authority to pursue a deal.    Create  strong partnerships and alignment of  interests  to make a project appealing  to private  sector investors.   Create a clear and transparent process.  More information about rail financing can be found in the NCRRP 07‐01 project posted on the TRB.org  website.