Evaluation and Synthesis of Connected Vehicle Communication Technologies (2021)

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Page 53  WHITE PAPER #1 ADDENDUM V2X COMMUNICATIONS IN THE 5.9 GHZ SPECTRUM: REPLY COMMENT ADDENDUM

Page 54  V2X COMMUNICATIONS IN THE 5.9 GHZ SPECTRUM:  Reply Comment Addendum  In March 2020, a white paper was published that focused on the 5.9  GHz spectrum and the important role it has played—and will continue  to play—in achieving the many safety and efficiency goals originally  established when 75 MHz of the band was first set‐aside for  intelligent transportation system (ITS) services.  The white paper provided a significant amount of information  concerning the Notice of Proposed Rulemaking (NPRM) from the  Federal Communications Commission (FCC) to change the allocation  of the 5.9 GHz spectrum, resulting in a significantly smaller dedicated  portion for transportation safety purposes.    The timeframe of that paper also coincided with the close of the  initial comment period for the NPRM, and the authors provided a  detailed overview of comments received from stakeholder groups.   After the publication of the initial paper, a reply comment period was  also completed. During this window, interested parties were offered  the opportunity to review and provide additional feedback and  specific responses to comments submitted during the initial comment  period.   This addendum provides a summary of those submissions received by the FCC during the reply comment  period.   Recap: FCC NPRM to Reallocate the 5.9 GHz Spectrum  In December 2019, the FCC approved an NPRM that would reduce the safety spectrum set‐aside for  connected vehicle (CV) technologies from 75 MHz to only 30 MHz, establish specific technology  requirements within that allocation, and open the rest of the spectrum to unlicensed Wi‐Fi devices (FCC  ET Docket No. 19‐138).34  Specifically, the NPRM recommends to:  1. Utilize the lower 45 MHz of the 5.9 GHz band (5.850‐5.895 GHz) for unlicensed operations to support high‐throughput broadband applications. 2. Dedicate spectrum in the upper 30 MHz of the 5.9 GHz band (5.895‐5.925 GHz) to support ITS needs for transportation and vehicle safety‐related communications. Initial steps for the NPRM included:  34 https://www.federalregister.gov/documents/2020/02/06/2020‐02086/use‐of‐the‐5850‐5925‐ghz‐band  Quick Links  Original White Paper:   http://onlinepubs.trb.org/onlinepu bs/nchrp/docs/NCHRP23‐10‐ V2XCommunicationsMarch2020Up date.pdf  FCC NPRM:   https://www.federalregister.gov/d ocuments/2020/02/06/2020‐ 02086/use‐of‐the‐5850‐5925‐ghz‐ band  NCHRP Project 23‐10,  “Evaluation and  Synthesis of V2X  Technologies”  http://apps.trb.org/cmsfeed/TRBN etProjectDisplay.asp?ProjectID=49 02 

  Page 55       30‐day comment period ended—March 9, 2020.   30‐day reply comment period ended—April 27, 2020.    Summary Comparison for Both Comment Periods  In both the initial comment and reply comment period, a significant majority of submissions opposed  the NPRM. As shown in Figure 9, the proportion of opposing comments was very similar in both comment  periods.    Figure 9 ‐ Overview of Positions Taken in Both Comment Periods (percent)    While the proportion remained similar, a significantly smaller number of overall submissions was  anticipated (and realized) during the reply comment period.  Anecdotal outreach revealed that many  submitters either believed their initial comment submissions adequately conveyed their positions, or  they contributed to their respective industry associations who supplied reply comments. Table 2 shows  the total number of comments received during each period.   Table 2 ‐ Comments Received During Each Comment Period  Initial Comment Period  Reply Comment Period    Feb 6 ‐ Mar 9     Mar 9 ‐ Apr 27  Support NPRM  23  9%  11  14%  Oppose NPRM  237  89%  68  85%  Neither  6  2%  1  1%  Total  266  100%  80  100%    Another observation of similarity was among submitters in the transportation industry who voiced  opposition to the NPRM, specific to their opinion on technology choice. The white paper noted that  Support Opposed Neither Initial Comment Period Feb 6 ‐Mar 9 Support Opposed Neither Reply Comment Period Mar 9 ‐ Apr 27

Page 56  during the initial comment period, 80% were either technology neutral, did not mention dedicated  short‐range communication (DSRC) or cellular vehicle‐to‐everything (C‐V2X) in their comments, or  encouraged the provision of bandwidth for both technologies.   As shown in Table 3, that trend continued in the reply comments from this stakeholder group, with 82%  either noting they were technology neutral, not mentioning a preference, or encouraging allowing both.  Table 3 ‐ Technology Preference Expressed in Comments by Transportation Industry Professionals  Initial Comment Period  Reply Comment Period  Feb 6 ‐ Mar 9  Mar 9 ‐ Apr 27  Both, Agnostic, or No Mention  80%  82%  Favor DSRC  12%  9%  Favor C‐V2X  8%  9%  Reply Comment Overview  Overall, the makeup of the reply comment stakeholders was extremely similar to that during the initial  comment period. One exception was that there were a smaller number of comments submitted from  amateur HAM radio operators as compared with the initial comment period.  Key submissions in the reply comment period that continued to oppose the NPRM included:   Automotive industry associations such as the 5G Automotive Association, Alliance for Automotive Innovation, Car2Car Communication Consortium, Center for Auto Safety, SAE International, and the DSRC Auto Safety Coalition.  Automakers Ford, General Motors, Honda, Hyundai, and Toyota.  Key infrastructure industry associations including American Association of State Highway & Transportation Officials (AASHTO), Institute of Transportation Engineers (ITE), American Highway Users Alliance, and the American Public Transportation Association (APTA).  State departments of transportation (DOTs), including a joint letter from North Dakota, Idaho, Montana, South Dakota, and Wyoming and individual letters from Georgia, Texas, and Ohio. Plus the Contra Costa Transportation Authority representing county‐level agencies.  Crosscutting transportation industry associations including ITS America, American Trucking Association, and Commercial Vehicle Safety Alliance.  Key user groups such as the International Association of Fire Chiefs and the National Federation of the Blind.  Technology companies Argo AI, AT&T, Juniper Networks, Nokia, NXP Semiconductors, Savari, and T‐Mobile. As noted there continued to be submissions that support the NPRM, including:   Technology companies Broadcom, Facebook, and Comcast.  Industry associations Wireless Internet Service Providers Association, NCTA Internet & Television Association, and the Rural Broadband Association.  Public interest associations including Citizens Against Government Waste, International Center for Law & Economics, and a joint letter from Public Knowledge and several other organizations.

Page 57  Opposition to NPRM ‐ Reply Comment Summary  Reply comments in opposition to the NPRM argued that the record from the initial comment period  clearly demonstrates that adoption and implementation of the proposed rule would have significant  adverse impacts on transportation safety, would have economic impacts far more severe than were  portrayed by the FCC, and that interference issues remain an insurmountable technical barrier to the  current proposal. Those key themes carried through a majority of submissions.  The Institute of Transportation Engineers, an international community of more than 16,000  transportation professionals, continued its assertion that reallocation of this spectrum will result in  unnecessary deaths that otherwise would have been prevented through connected and automated  vehicles:  “A broad cross‐section of transportation safety experts and stakeholders has clearly objected to  anything less than the current 75 MHz of bandwidth. The only support for the proposed  reallocation was from those seeking to profit from free access to the spectrum to provide Wi‐Fi  services.”35  Several submissions added support for arguments presented during the initial comment period, such as  that the change may be in violation of the Communications Act and that the reduction in traffic safety  would be accompanied by significant negative economic consequences that should be considered  relative to the value of opening additional bandwidth for Wi‐Fi.  Removing regulatory uncertainty was also a common theme in both the initial comment and reply  comment periods. General Motors made it clear:  “GM and the automotive industry respectfully request that the Commission bring certainty to  the automotive sector—and the traveling public—by abandoning the proposal to cut and/or  move the allocation. The Commission must commit to preserving the full 75 megahertz in the  5.9 GHz band for life‐enhancing transportation safety services.”36  Another frequent theme among submissions was the high risk and impact of interference from  unlicensed devices. Many echoed Ford’s comments:  “Operating Wi‐Fi in channels adjacent to the ITS band [as the Commission’s proposal  contemplates] … produces out‐of‐band emissions that render the ITS channels unusable for  safety applications.”37  Some also added to this last assertion by stating that the burden should be on the FCC to provide  compelling evidence that transportation safety use of a smaller spectrum could be done without  increasing harmful interference, rather than requiring others to prove the opposite.  35 https://ecfsapi.fcc.gov/file/1042494875860/ITE%20Reply%20Comments%20to%20FCC%20on%205.9%20GHz%20NPRM%20April%202020_Fina l.pdf  36 https://ecfsapi.fcc.gov/file/104282729828431/GM%204‐27‐20%20Reply%20Letter%20FINAL.pdf 37 https://ecfsapi.fcc.gov/file/1042725827205/Ford%20Motor%20Company%205.9%20GHz%20FCC%20Reply%20Comments%20as%20Filed%204‐ 27‐20.pdf

Page 58  Opposition to NPRM ‐ New or Additional Highlights from Reply Comments  Since the March 9 deadline for the initial comment period concluded, a number of issues highlighted in  the initial comment submissions were reinforced, and several new developments occurred.  Portraying an Accurate Role of Commercial Networks  In their reply comments AT&T pointed out that some of the initial comments have incorrectly stated the  role of mobile network operators in future V2X communications.38    “NCTA opposes exclusive spectrum for ITS in the 5.9 GHz band, arguing that “other licensed  spectrum [is] already being considered for this purpose” and quoting part of an article for the  overall proposition that “AT&T, for example, ‘expects to use existing cellular bands for  infrastructure‐based 5G automotive services that require ultra‐reliable, low‐latency  communication (URLLC).’” NCTA’s argument is misleading because it confuses the role of cellular  networks using licensed spectrum and relies on an incomplete quote of AT&T’s position.”   The full quote pertaining to AT&T’s position on the use of licensed spectrum is made clear in their reply  comment submission:  “Mobile Network Operator (MNO) delivered V2N services (including prospective 5G URLLC  communications) are a complement to, not a replacement for, short‐range, direct V2V/V2I/V2P  applications relying on the whole 75 MHz in the 5.9 GHz band. 5GAA’s comments likewise  caution against conflating these concepts.”  Recent 6 GHz Allocation  A number of reply commenters included references to the FCC’s recent decision to open 1200 MHz of  the 6 GHz spectrum for unlicensed Wi‐Fi use, suggesting that this new action should relieve the  immediate pressure to reallocate the 5.9 GHz spectrum. Juniper Networks, a corporation that develops  innovative wireless networking technology, referred to this decision in their reply comments in  opposition to the NPRM.39  “Juniper also respectfully notes that the FCC just approved 1200 MHz of the 6GHz band for  unlicensed use. We commend the FCC for this action; it will spur innovation that will benefit  Americans in terms of health care, education, smart home, and other IoT capabilities. This is not  an insignificant allocation and should be considered an element of the 5.9GHz band process.”  Commitment from Automakers  In late April, just before the conclusion of the reply comment period, the Alliance for Automotive  Innovation announced that automakers had reached consensus on a build‐out commitment for V2X  radio technology.40    “If the FCC assures that all 75 MHz of spectrum will be maintained for transportation safety and  takes action to permit cellular vehicle‐to‐everything (C‐V2X) and dedicated short‐range  communication (DSRC) to co‐exist in the 5.9 GHz band, we will commit to the following industry‐ 38 https://ecfsapi.fcc.gov/file/10427318226176/AT%26T%20Reply%20Comments%20(Final).pdf 39 https://ecfsapi.fcc.gov/file/104270338003863/FCC_59GHz_19‐138_Juniper_27_Apr_2020.pdf  40 https://www.autosinnovate.org/wp‐content/uploads/2020/04/Ext.‐Comm.‐Letter‐2020‐5.9‐GHz‐Build‐Out‐Commitment‐Letter‐April‐23‐ 2020‐ID‐1567.pdf 

  Page 59      wide build out requirement: Within 5 years, a total of at least 5 million radios on vehicles and  roadway infrastructure will have been deployed, including any previous V2X deployments.”  Every automaker that submitted comments included support for the build‐out submission of the  Alliance, as did many other transportation‐related organizations.  Consumer Reports, self‐designated as an independent observer, included the build‐out announcement  alongside the recent actions by the FCC in the 6 GHz band for unlicensed use.41 Their comments:  "Two major developments have occurred in the intervening time. One, the FCC voted in favor of  opening up 1200 MHz of spectrum in the 6 GHz band for unlicensed use, a massive boon for Wi‐ Fi users and telecommunications equipment manufacturers. Two, the Alliance for Automotive  Innovation pledged to deploy 5 million DSRC devices in cars and infrastructure within five years  to enable the use of vehicle‐to‐everything (V2X) communications technologies, provided that  the FCC maintains the full 5.9 GHz band for transportation safety and allows the use of cellular  V2X within the band. These recent developments further call into question the wisdom of the  FCC’s proposal to divvy up the 5.9 GHz band to serve both auto safety and unlicensed spectrum  use interests alike.”   The Alliance also quickly followed the build‐out announcement with a proposed band plan, encouraging  both C‐V2X and DSRC to co‐exist in the 5.9 GHz spectrum.42  “During the first five years of the band plan, the upper 20 MHz of the 5.9 GHz band will be  reserved for LTE C‐V2X exclusively, the lower 20 MHz of the 5.9 GHz band will be reserved for  DSRC exclusively and the remaining 30 MHz in the middle of the band will be made available on  a priority basis to NextGen DSRC and Advanced (5G) C‐V2X technologies as they are developed  and deployed. During the fifth year, a process will be used to select the single technology  (whether DSRC or LTE C‐V2X and their respective future iterations) that will be permitted to use  the full 5.9 GHz band going forward. After a single technology is selected, a ten‐year phase‐out  period will ensue, whereby the technology that does not prevail will retain its initial exclusive 20  MHz allocation in either the upper or lower portion of the band. After this ten‐year phase‐out,  the selected technology will have full access to the entire 5.9 GHz band.”  Opportunity to Collaborate with the U.S. Department of Transportation  In their initial comments submitted through the National Telecommunications and Information  Administration (NTIA), the U.S. Department of Transportation (USDOT) strongly encouraged the FCC to  work cooperatively toward a solution, and offered the opportunity to use a “negotiated rulemaking” as  an alternative approach.43    Overall, many reply comments from various stakeholders endorsed the negotiated rulemaking process,  where FCC and USDOT work together to test possible solutions and develop a compromise. The                                                               41 https://ecfsapi.fcc.gov/file/104282926010207/FINAL.reply‐comment.CR.FCC‐5.9GHz‐NPRM.42720.pdf  42 https://ecfsapi.fcc.gov/file/104280110107196/Alliance%20for%20Automotive%20Innovation%20‐ %205.9%20GHz%20Band%20Plan%20Letter%20‐%20April%2028%202020.pdf  43 https://ecfsapi.fcc.gov/file/10313251510165/5.850‐5.925%20GHz%20Band%2C%20ET%20Dkt%20No.%2019‐138.pdf 

Page 60  American Association of State Highway and Transportation Officials (AASHTO) included this as one of the  core tenets of their reply comment submission:  “As a means of last resort, if the FCC wants to continue with the reallocation of the 5.9 GHz  band, AASHTO finds merit in the FCC engaging with the industry in a negotiated rulemaking  process. AASHTO welcomes the opportunity to be counted among the V2X stakeholders in  search of a cooperative blend of appropriate technologies and addressing key issues such as  interference and existing deployments. However, given the overwhelming opposition to the  NPRM by those who are transportation safety experts, AASHTO believes that, first and foremost,  FCC should abandon their attempt to reallocate the 5.9 GHz band.”44  FCC Acted Inconsistently with License Freeze  A number of reply comments urged the FCC to restart the process of awarding DSRC licenses so that  lifesaving technology can reach public streets, especially in cases where investment has already been  expended to do so, and the final remaining hurdle is the FCC licensing process. ITS America documented  several specific cases where public safety applications have been unnecessarily delayed for many  months, and highlighted inconsistencies in the way the FCC has approached this freeze:45  “The application freeze has stalled the processing of almost 500 applications proposing to add  new facilities to improve transportation safety at facilities throughout the nation. The FCC has  not acted consistently in applying the freeze retroactively. For example, the FCC implemented a  filing freeze in the 900 MHz Band that only applied to new applications. In this case, the  retroactive freeze has frustrated the efforts of public safety licensees to enhance transportation  safety. Even should such authority to impose a retroactive licensing freeze exist, in this case  application to public safety licensees appears once again to run afoul of the fundamental  requirements of Section 1 of the Communications Act.”  Response to COVID‐19  The special temporary authority that allows wireless internet service providers (WISPs) to operate in the  lower 45 MHz of the 5.9 GHz band for 60 days during the ongoing COVID‐19 pandemic was raised in  several submissions.  (note: the issue is discussed in the first white paper in greater detail).  Toyota used  the reply comment period to compliment the FCC in their decision to support the current pandemic, but  remind them that V2X can also save lives and deserves the same kind of attention:46  “While we are surprised that the FCC temporarily allowed over 30 WISPs to use the lower 45  MHz in response to the COVID‐19 pandemic, we understand and are encouraged to know that  the FCC did this in response to helping the increased load that WISPs are under to support the  stay‐at‐home orders in support of saving lives. We hope that the FCC reconsiders the  importance of lifesaving V2X technology that will help address more than half of all crashes that  on average kill more than 100 people and injure at least an additional 2,000 people every day.”   44 https://ecfsapi.fcc.gov/file/10424292128520/2020‐04‐ 23%20AASHTO%20Reply%20Comments%20Letter%20to%20FCC%20on%20Use%20of%205.9%20GHz%20Band%20FINAL.pdf  45 https://ecfsapi.fcc.gov/file/10427055063764/ITS%20America%20Reply%20Comments%20‐%204‐27‐2020.pdf  46 https://ecfsapi.fcc.gov/file/104272762920536/Toyota%20Reply%20Comments%20to%20FCC%20Docket%2019‐138.pdf 

  Page 61      Airborne Applications of 5.9 GHz   An addition to the NPRM opposition was an increase in stakeholders interested in and advocating for  aerial uses of the band for V2V communications. Airbus had raised this possibility during the initial  comment period, and they were joined by four others during the reply comment period, who all echoed  that testing and plans for the 5.9 GHz Band need to evaluate both ground‐based and aerial use cases,  particularly for lower‐flying vehicles like drones.    Support for NPRM ‐ Reply Comment Summary  Many of the reply comments in support of the current NPRM acknowledged that transportation safety  applications are important, but in most cases they argued that 30 MHz would be sufficient ‐ or those  applications should be moved to another band.   Many submitters continued their original theme that  the V2X industry had “two decades and fell short.”   A majority of the comments in support of the NPRM focused on the theme of needing more capacity for  Wi‐Fi, and lean on previously published economic analyses that were included with their initial  submissions. Some also referenced a more recently published analysis by WifiForward, and authored by  Raul Katz.47  Broadcom and Facebook, in their joint reply comment, referenced the study directly:  “A recent study found that, if adopted, this proposal would generate a contribution of more  than $23 billion to the US GDP between 2020 and 2025 as a result of faster Wi‐Fi download  speeds.”48  Recent 6 GHz Allocation  While opponents of the NPRM used the upcoming 1200 MHz of additional spectrum availability in the 6  GHz band as an argument in their favor, supporters of the NPRM were quick to suggest otherwise.  The Wi‐Fi Alliance, in their reply comments, addressed the new availability in the 6 GHz band, and made  it clear they still want both.49  “The record reflects that both actions — designating the full 6 GHz band and a portion of the 5.9  GHz band for unlicensed use — are necessary.”  Comcast went a step further and explained that the additional bandwidth in the 6 GHz spectrum is not a  replacement for garnering the lower 45 MHz in the 5.9 GHz band because they don’t have equipment  yet available to use in the 6 GHz band.50  “The 6 GHz band will be the most restrictive unlicensed band in the United States and will  require more time to bring into operation because of these rules and because it will require all  new equipment.”                                                               47 http://wififorward.org/wp‐content/uploads/2020/04/5.9‐6.0‐FINAL‐for‐distribution.pdf  48 https://ecfsapi.fcc.gov/file/10427224113785/FINAL4272020ReplyCommentsinResponseto5.9GHzNPRM.pdf  49 https://ecfsapi.fcc.gov/file/10427078327120/Wi‐Fi%20Alliance%205.9%20GHz%20Reply%20Comments%204.27.2020.pdf  50 https://ecfsapi.fcc.gov/file/104282788322240/200427%20Comcast%205.9%20GHz%20Reply%20Comments.pdf 

Page 62  Disagreement Concerning Interference  While most of the reply comments in support of the NPRM did not go into a significant amount of  technical detail, the NCTA (Internet & Television Association) did.51  They not only devoted many pages  to refuting specific points in the USDOT and Ford interference claims, but also offered a competing piece  of research from CableLabs, published in April and attached it to their reply comment submission.  While they acknowledged that CableLabs performed their analysis through lab testing and city‐scale  simulations, the NCTA suggested that certain forms of interference—such as packet loss—are  acceptable, and cited a 2016 DSRC development report that USDOT funded.52  “In fact, DSRC—and presumably C‐V2X—are specifically designed with the expectation that  systems will experience packet loss, and include mechanisms to meet performance expectations  under those conditions.”  Going further, the NCTA suggested that since many of those who oppose the NPRM cited USDOT  research that they found fault with, the FCC should disregard all comments suggesting interference is a  problem.  “Many U‐NII‐4 opponents cite a December 2019 “Pre‐Final” National Highway Traffic Safety  Administration Report for the proposition that unlicensed Wi‐Fi operations cannot co‐exist  adjacent to ITS operations in the 5.9 GHz band. But as NCTA explained in detail in its opening  comments, this report contains numerous and substantial flaws. For similar reasons, the  Commission should not rely on other new analyses offered by ITS interests when establishing  OOBE limits for U‐NII‐4 devices.”  What’s Next for the NPRM  As detailed in the original white paper, the time from closing of comment windows to FCC action can  vary greatly, with both internal and external factors influencing the timing.   Based on a review of initial comments and reply comments, there are several parties that could  potentially play a role in how this proceeds.   On behalf of the supporters for the NPRM, the NCTA provided the most detail in their submissions. They have also recorded previous ex parte meetings with FCC staff, and presumably will continue this pattern in the future.  On behalf of those in opposition to the NPRM, there are several parties that have provided significant detail, most notably ITS America. ITS America was the original requestor of the reserved band back in 1997 and has played a significant role through the years in helping engage different industry segments through the development of licensing rules, getting agreement with the satellite industry, and more recently, opposing the possibility of reallocation.  AASHTO and the Alliance for Automotive Innovation likewise play important roles as key stakeholders on the infrastructure and vehicle side respectively. However, the USDOT has the 51 https://ecfsapi.fcc.gov/file/10427272818333/NCTA%205.9%20Reply%20Comments.pdf  52 https://trid.trb.org/view/1440555 

Page 63  potential to play the strongest role, in particular if the FCC adopts the recommendation for a  negotiated rulemaking.  There remain many possible outcomes from the NPRM process, as outlined in the original white paper.  This should continue to be an evolving space as the FCC and others consider their next steps.